II SA/Lu 1187/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Terespol z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr XIII/108/16 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Terespol stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., żądając stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem § 56 ust. 4 w zw. z § 54 ust. 1 Statutu Gminy T.. Z projektu protokołu Nr [...] z posiedzenia XIII Sesji Wójt Gminy z dnia [...] r. wynika, że Przewodniczący Rady Gminy poddał pod głosowanie wniosek radnego Ł. D. o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...]. Za przyjęciem wniosku głosowało 6 radnych, przeciw przyjęciu wniosku głosowało 5 radnych, natomiast 2 radnych wstrzymało się od głosu. Zatem powyższy wniosek uzyskał większość i powinien zostać uwzględniony w projekcie uchwały Nr [...]. Jednak po zsumowaniu wszystkich oddanych głosów Przewodniczący stwierdził, że na 14 obecnych na sesji radnych głosy oddało 13. Przyczyną tego, w ocenie Przewodniczącego, była ożywiona dyskusja nad wnioskiem, która mogła doprowadzić do sytuacji, w której radni nie usłyszeli pytania i zarządził reasumpcję głosowania. W związku z tym zwrócił się do Rady Gminy o ponowne przegłosowanie wniosku. W ponownym głosowaniu za przyjęciem wniosku głosowało 6 radnych, przeciw przyjęciu wniosku głosowało 6 radnych, zaś 2 radnych wstrzymało się od głosu. Tym samym w procedowanym projekcie uchwały Nr [...] nie została uwzględniona zmiana wynikająca z wniosku o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...]. W ponownym głosowaniu wniosek nie uzyskał bowiem wymaganej większości. W ocenie Wojewody w trakcie pierwszego głosowania wniosku nie zaistniały "uzasadnione wątpliwości", które zgodnie z §56 ust. 4 Statutu Gminy T. czynią reasumpcję głosowania zasadną. Uzasadnionych wątpliwości nie można bowiem wiązać z sytuacją, w której w głosowaniu nad konkretnym wnioskiem brali udział radni w liczbie mniejszej, niż liczba radnych obecnych na sali obrad zwłaszcza, gdy w trakcie głosowania odnotowano obecność radnych w liczbie odpowiadającej niezbędnemu kworum. Liczba radnych obecnych na sali w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie musi się pokrywać. Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu kolegialnego. Rozstrzygnięcie o przedmiocie wniosku o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...] odbyło się więc z naruszeniem procedury przeprowadzenia głosowania. Wynik pierwszego głosowania przesądzał o przyjęciu wniosku, zaś drugie głosowanie, zarządzone bezpodstawnie, jak wynika z treści §56 ust.4 Statutu, zadecydowało oddaniem nie uwzględnieniu wniosku. Zdaniem Wojewody powyższe naruszenie prawa ma charakter istotny, przyjęto bowiem uchwałę o inne treści, niż gdyby naruszenie prawa (bezpodstawna reasumpcja głosowania) nie miało miejsca. Z tych powodów skargę uznano za zasadną. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśniła równocześnie, że uzasadnione wątpliwości wynikały z rozbieżności między liczbą głosów zliczonych, a liczbą radnych obecnych podczas głosowania. Reasumpcja odbyła się więc zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej kwestionowania oraz kwestionowania legalności powtórnego głosowania. Paragraf 56 ustęp 4 Statutu daje możliwość powtórnego głosowania, gdy uzasadnia to wątpliwość co do wyników głosowania. Reasumpcja głosowania skutkuje tym, że poprzedni wynik głosowania uznaje się za niebyły. Zatem ponowne głosowanie nad wnioskiem o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...] było w pełni legalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy istotnie naruszające prawo są nieważne. Istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15 – oba Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozważając zasadność zarzutów dotyczących ważności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że Wojewoda trafnie wywodzi, iż podjęta została z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Jednym z podstawowych warunków ważności uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie powyższego przepisu jest zdolność uchwałodawcza (quorum). Mianem quorum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie ma przy tym znaczenia - jak wywodzi Rada – różnica między liczbą osób, które uczestniczyły w akcie głosowania (tzn. głosowały), a liczbą radnych obecnych na sali w trakcie głosowania. Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać (por. Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym - A. S., G.. J. i Z.. P., Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Ustalone w art. 14 u.s.g. dla ważności uchwał quorum wynosi połowę ustawowego składu rady. Jak stanowi §13 ust. 1 pkt 1 Statutu Gminy T. w brzmieniu nadanym obwieszczeniem Nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy T. (tekst jednolity: Dz.Urz. Woj. L. z 2015 r., poz. 3310) Wójt Gminy składa się z 15 radnych. Paragraf pięćdziesiąty szósty ustęp czwarty Statutu stanowi, że w razie gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości, Rada Gminy może dokonać reasumpcji głosowania. Reasumpcji głosowania nie podlegają wyniki głosowania imiennego. Zatem przesłanką przeprowadzenia reasumpcji głosowania są uzasadnione wątpliwości co do wyniku głosowania nie imiennego. Przyczyną reasumpcji głosowania nie może być natomiast wątpliwość, czy radni usłyszeli pytanie, jak uważa rada. Zgodnie z § 16 ust.1 pkt. 3 Statutu to Przewodniczący Rady sprawuje pieczę nad porządkiem w czasie sesji oraz zarządza i przeprowadza głosowanie nad projektami uchwał ( pkt.4 ). Nie powinien zatem doprowadzić do glosowania bez uprzedniego upewnienia się, że znany jest przedmiot głosowania. Mając na uwadze unormowanie art. 14 u.s.g. oraz § 13 ust. 1 pkt 1 Statutu stwierdzić należy, że o wątpliwościach co do wyniku głosowania można mówić, gdy nie można ustalić, czy w trakcie głosowania było quorum oraz w przypadku, gdy nie można zliczyć oddanych głosów. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca podczas pierwszego głosowania nad wnioskiem o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...]. Z adnotacji nr [...] do protokołu nr [...] z posiedzenia XIII Sesji Wójt Gminy z dnia [...] r. wynika, że podczas pierwszego głosowania obecnych na sali było 14 radnych, a w głosowaniu brało udział 13 radnych z pośród których za przyjęciem wniosku głosowało 6 radnych, przeciw przyjęciu wniosku głosowało 5 radnych zaś wstrzymało się od głosu 2 radnych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w myśl unormowania paragrafu pięćdziesiątego czwartego ustęp pierwszy Statutu głosowanie zwykłą większością głosów oznacza, że przechodzi wniosek lub kandydatura, która uzyskała większą liczbę głosów "za" niż "przeciw", z pominięciem głosów "wstrzymujących się". W świetle unormowania art. 14 u.s.g. oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 54 ust. 1 Statutu nie może być więc wątpliwości, że wynik pierwszego głosowania nad wnioskiem o dopisanie działki nr [...] obręb K. do załącznika Nr [...] uchwały Nr [...] nie budził wątpliwości i był dla Wójt Gminy wiążący. W trackie głosowania na sali było wymagane quorum (z pośród ogólnej liczby 15 radnych obecnych było 14 radnych), zaś za przyjęciem wniosku oddano więcej głosów za nie przeciw jego przyjęciu (oddano 6 głosów "za" i 5 "przeciw"). Nie było zatem podstaw do zastosowania przez Przewodniczącego procedury reasumpcji z § 56 ust. 4 Statutu. Powtórne głosowanie nad powyższym wnioskiem przeprowadzone zatem zostało z naruszeniem tego przepisu. Zaskarżoną uchwałę podjęto więc z naruszeniem przepisu wyznaczającego procedurę podejmowania uchwał. Jest to przypadek istotnego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 91 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. Tym samym w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł w sentencji wyroku.