II SA/Lu 119/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Specjalista Magdalena Flis, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi B. i J. małż. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia [...]. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. i J. małż. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2003 r. ([...]), odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego realizowanego przez A. i J. małż. K. na nieruchomości nr geod. 100/2 w K.R. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę Powiatowego w dniu [...] czerwca 2003 r. ([...]). Podstawą prawną decyzji był przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016), a decyzja została podjęta w wyniku kontroli, która wykazała, iż budynek usytuowany jest w odległości 3,85 m od budynku gospodarczego, zlokalizowanego "tuż przy granicy działki". W ocenie organu zmiana lokalizacji budynku nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, wskazującego na odległość 4 m od granicy działki. Organ wskazuje także na zgodną z decyzją o pozwoleniu na budowę lokalizację budynku w stosunku do krawędzi drogi (15 m), bowiem wynosi ona dla poszczególnych naroży budynku 15,70 oraz 19 m. Od powyższej decyzji odwołał się J.D., wskazując na brak zachowania wymaganej odległości 4 m od granicy działki oraz na fakt, iż budynek zlokalizowany jest w odległości od krawędzi jezdni większej niż określona w decyzji (15 m). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując na jej zgodność z prawem. Brak zgodności umiejscowienia budynku w stosunku do krawędzi jezdni wiąże z ustyuwoaniem bydynku ukośnym w stosunku do krawędzi jezdni. Organ stwierdza jednak, że mieści się on w granicach wyznaczonych w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (15,70 m oraz 19 m). Zbliżenie o 15 cm budynku do granicy działki sąsiada traktuje jako odstępstwo nieistotne, przy czym wskazuje na sporny charakter granicy pomiędzy nieruchomościami, co powoduje, że odległość od budynku "nie może być uznana za odległość realizowanego obiektu od granicy działki". B. i J. małż. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnoszą o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazują na odstępstwa od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, podnosząc iż przybliżenie ściany realizowanego budynku na odległość 3,85 m zamiast 4 m jest istotnym odstępstwem, a odległość 15.70 m od krawędzi jezdni nie realizuje wielkości 15 m z decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazują także na fakt spornego charakteru granicy między nieruchomościami, co nie może usprawiedliwiać akceptacji budowy na ich niekorzyść. Podnoszą przy tym, iż należało obligatoryjnie zawiesić postępowanie do czasu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (co decyzją Wójta Gminy z dnia [...]grudnia 2003 r. zostało dokonane). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty podniesione w decyzji, wskazując także, iż następna kontrola z dnia [...] stycznia 2004 r. wykazała iż inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, w związku z czym, na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2004 r. ([...]) Powiatowy Inspektor prowadzenie tych robót wstrzymał, co doprowadzi do rozpatrzenia także tych zarzutów, które podnosili skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest zgodność treści decyzji oraz postępowania prowadzącego do jej wydania z prawem. Oznacza to, iż kontrola ta obejmuje zarówno przestrzeganie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego jak i przepisów kompetencyjnych i proceduralnych. Dotyczy to zatem także prawidłowości ustalania przez organ administracyjny stanu faktycznego oraz należyte uzasadnienie decyzji pod kątem zarówno uwzględnienia i wyjaśnienia poszczególnych składników tego stanu jak też pod kątem wyjaśnienia kwalifikacji tego stanu z punktu widzenia kryteriów normatywnych. Istotnym elementem kontroli w zakresie przestrzegania przepisów proceduralnych jest kontrola postępowania administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego i szerzej - całego procesu ustalania stanu faktycznego. Kontrola sądowa nie może polegać na przeprowadzeniu nowego postępowania dowodowego, odrębnego w stosunku do tego, które prowadzone było w ramach postępowania administracyjnego. Może natomiast obejmować kwestię zgodności tego postępowania administracyjnego ze standardami wyznaczonymi przez przepisy oraz ze standardami rzetelności i wiarygodności wynikającymi z jego istoty. Podstawowe znaczenie w kwestii oceny prawnej postępowania dowodowego ma przepis art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek organu administracyjnego podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Istotna jest także treść art. 77 § 1 kpa, formułującego obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz art. 80 kpa, nakazujący organowi administracyjnemu ocenę udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei art. 107 § 1 kpa w zakresie tego składnika uzasadnienia, który wskazuje na zawartość ustaleń faktycznych wymaga, aby organ wyraźnie wskazał fakty uznane za udowodnione, dowody na których się oparł a także, co jest szczególnie istotne w kontekście zaskarżonej decyzji, aby organ wskazał przyczyny, z powodu których poszczególnym dowodom przyznał lub odmówił wiarygodności. Postępowanie administracyjne prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji nie wypełniało powyższych, ogólnie zaznaczonych standardów ustalania faktów sprawy. Organ określił wprawdzie odległość (3,85 m), ale w istocie nie wskazał, czy idzie o odległość od granicy nieruchomości inwestora czy też od ściany istniejącego już budynku, znajdującego się w na działce sąsiada. W efekcie brak jest w decyzji ustalenia odległości od granicy. Nie może z pewnością eliminować tej wady stwierdzenie organu pierwszej instancji, decyzja którego została zaskarżoną decyzją utrzymana w mocy, iż odległość 3,85 m odnosi się do "budynku gospodarczego istniejącego na sąsiedniej działce, zlokalizowanego tuż przy granicy działki". Nie zmienia istoty tego braku fakt, że granica między sąsiadami jest sporna, zwłaszcza, że doszło do odstępstwa od ustaleń decyzji ustalającej pozwolenie na budowę. W konsekwencji należy uznać, iż organ nie wykorzystał prawidłowej drogi ustalenia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego. Powyższy element oceny prawnej zaskarżonej decyzji przenosi uwagę sądu na styl uzasadnienia zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji zaskarżonej. Obok posługiwania się wskazanym wyżej określeniem (tuż przy granicy działki") be z wyjaśnienia, organ pierwszej instancji użył sformułowania "niezamierzona zmiana lokalizacji" nie wyjaśniając w treści uzasadnienia, na czym oparł swoje przekonanie. Ponadto, organ nie uzasadnia także innego ważnego dla oceny prawnej decyzji zagadnienia, dlaczego przyjął, iż odstępstwo, które dało się w toku postępowania stwierdzić nie jest istotne. W każdym przypadku, kiedy organ ma do czynienia ze zwrotami szacunkowymi, wymagającymi od organu obok stwierdzenia faktu (odstępstwo) także dokonania oceny szacunkowej skali wystąpienia tego faktu, uzasadnienie powinno charakteryzować się szczególną starannościąw zakresie prezentacji podstaw rozumowania oraz argumentów wpływających na rezultat oszacowania. Niezależnie od faktu, że oszacowanie takie zawsze musi zawierać elementy subiektywne, związane z indywidualnym podejściem organu, to jednak organ powinien zawsze dążyć także do wskazania kryteriów "zobiektywizowanych" czy porównawczych, wynikających chociażby z jego doświadczenia czy bardziej powszechnej praktyki. Fakt spornego charakteru granicy niewątpliwie wpływał na trudności w tym zakresie, chociaż powinien on spowodować dążenie do jeszcze bardziej starannego wykazania tych przesłanek, na których można było się oprzeć. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, opierając się stwierdzonej odległości 3,85 m między budynkami, stanowiącej odstępstwo od pozwolenia na budowę, wykorzystał sporny charakter granicy między działkami do wyprowadzenia tezy, że odległość ta nie może być uznana za odległość realizowanego obiektu od granicy. W ocenie sądu należy przyjąć, iż w istocie nie może być ona uznana za taką odległość, ale nie może być ona tym bardziej, w oparciu zresztą o tę samą przesłankę, uznana za odległość spełniającą warunek zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę. Należy natomiast zgodzić się z argumentem organu, wskazanym w odpowiedzi na skargę, iż trudność ta nie musiała prowadzić do obligatoryjnego zawieszenia postępowania dotyczącego wstrzymania robót budowlanych (na co wskazują skarżący). Podobnie, nie można uznać za trafny zarzutu skargi, dotyczącego braku zgodności realizowanych robót w zakresie odległości od krawędzi jezdni. Ta kwestia została przez organ prawidłowo uzasadniona. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie mogłoby w ocenie sądu zostać zastąpione uznaniem iż organ i tak wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. (a więc w 14 dni po wydaniu zaskarżonej decyzji). Przyczyny wstrzymania prowadzonych robót, stwierdzone w trakcie kontroli z dnia [...] stycznia 2004 r. wskazują na inne naruszenia, które, jak to wynika z treści znajdującego się w aktach postanowienia, mogą mieć związek z argumentami podnoszonymi w odwołaniu i w skardze, ale które mogłyby stanowić także niezależny przedmiot kontroli. Uchylenie obu decyzji administracyjnych umożliwi zatem wyjaśnienie wszystkich okoliczności, które nie zostały dotychczas wyjaśnione (zwłszcza, że jak podnoszą skarżący, została z dniu [...] grudnia 2003 r. wydana decyzja dotycząca spornej granicy) oraz umożliwi konfrontację tych ustaleń z ustaleniami, na które wskazuje wymienione wyżej postanowienie. W konsekwencji powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł zakwalifikować zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako zgodnych z powyższymi przepisami prawa. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na gruncie art. 200 powołanej wyżej ustawy.