II SA/Lu 119/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowanej części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...[ grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania w stosunku do K. i K. małż. K. decyzji w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, w związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 1391, położonej przy ul. C. nr 15 w R.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, iż K. S. i M. N.-S. prowadzili roboty budowlane związane z rozbudową i przebudowa budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. 1391 przy ul. C. 15 w Radzyniu Podlaskim. Inwestorzy legitymowali się zgłoszeniem robót remontowych z dnia 18 kwietnia 2008 r., obejmującym wymianę posadzek, okien i wymianę pokrycia dachowego z częściową wymianą konstrukcji dachu, remont komina oraz wykonanie docieplenia budynku. Inwestorzy wykroczyli poza zakres dokonanego zgłoszenia wykonując rozbudowę i przebudowę budynku. Rozbudową było wykonanie nowego murowanego ganku o wym. 4,05 m x 2,76 m, dobudowanego do budynku w miejscu uprzednio istniejącego, rozebranego ganku o wym. 2,70 m x 2,00 m. W stosunku do tej części obiektu organ pierwszej instancji przeprowadził odrębne postępowanie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na rozebranie ganku przez inwestora. Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast wykonane podwyższenie ścian poddasza od strony ulicy o ok. 1 m i od strony działki sąsiedniej nr ewid. 1393 o ok. 30-40 cm oraz wykonanie nowej konstrukcji więźby dachowej. W stosunku do tej części obiektu zakwalifikowanej jako nadbudowa organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Inwentaryzacja oraz ocena techniczna budynku mieszkalnego wykazała, iż zakres robót budowlanych wykonanych podczas remontu i przebudowy nie naruszył przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z inwentaryzacji wynika, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Organ wskazał następnie, że w trakcie prowadzonego postępowania inwestorzy rozebrali nadbudowana część obiektu, co potwierdzają protokoły kontroli, dokonanych w dniu 19 czerwca 2009 r. i 22 lipca 2009 r. Organ ustalił również, iż uległ zmianie stan własności przedmiotowej nieruchomości. Inwestorzy K. S. i M. N.-S. przenieśli prawo własności działki nr 1391 wraz z zabudowaniami na rzecz K. i K. małżonków K., którzy – zgodnie art. 30 § 4 k.p.a. - wstąpili do sprawy w miejsce dotychczasowych właścicieli. W tych okolicznościach organ uznał, że uzasadnione było umorzenie postępowania administracyjnego. Dokonanie rozbiórki wykonanej samowolnie nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 1391 przy ul. C. 15 w R. spowodowało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż przedmiot postępowania nie istnieje. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, tzn. inwestor nie ma obowiązku korzystania z tej procedury. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyła H. G., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących stanu technicznego budynku oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia kontroli poprawności wykonywanych prac rozbiórkowych. W uzasadnieniu skargi skarżącej podniosła, iż budynek na działce nr 1391 jest w złym stanie technicznym, posiada liczne uszkodzenia w postaci pęknięć ściany konstrukcyjnej oraz fundamentów, co stanowi realne zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia skarżącej. Okoliczności te zostały całkowicie zignorowane przez organy nadzoru budowlanego. Nadto prace rozbiórkowe zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z prawem i sztuką budowlaną. Nadto wskazała, iż jeżeli inwestor nie zamierzał skorzystać z procedury legalizacji samowoli budowlanej zobowiązany był do usunięcia wszystkich elementów samowolnej przeróbki obiektu. Tymczasem w budynku pozostały: posadzka po rozebranym ganku, przebudowane ściany działowe, rozbudowane przewody kominowe i trzeci nowy komin oraz otwór okienny, z którego utworzono drzwi tarasowe i nowoutworzony otwór okienny. Również sposób prowadzenia oględzin i kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego był – zdaniem skarżącej – nieprawidłowy. Nie pozwolono bowiem skarżącej wnieść zastrzeżeń do protokołu oraz odmawiano wykonania fotografii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że stan techniczny istniejącego budynku nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczy samowolnej nadbudowy budynku. Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz zawarte w niej argumenty. Oświadczyła, iż obecnie całość nadbudowy jest rozebrana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Stan faktyczny sprawy, ustalony zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, K. S. poprzedni właściciel działki nr 1391, dokonał w dniu 18 kwietnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w R. zgłoszenia remontu budynku mieszkalnego, polegającego na wymianie posadzek, wymianie okien i pokrycia dachowego wraz z częścią konstrukcji dachu, dociepleniu budynku z zewnątrz oraz remoncie kominów. Starosta nie wniósł sprzeciwu, inwestor przystąpił więc do wykonywania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia. Kontrola prowadzonych robót budowlanych, przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w dniu 6 maja 2008 r. wykazała jednak, że inwestor przekroczył zakres zgłoszenia, wykonał bowiem m. in. podwyższenie ścian poddasza oraz nową konstrukcję więźby dachowej, nowy murowany ganek o większych rozmiarach niż poprzedni, ponadto dokonał przebudowy ścian i ścianek działowych na parterze budynku oraz przebudowy dwóch trzonów kominowe i wykonał jeden nowy trzon kominowy przeznaczony na kominek. Inwestor wykonał zatem samowolnie roboty budowlane nie będące remontem, wymagające – jak prawidłowo ustalił organ - pozwolenia na budowę. Wykonane roboty stanowiły zarówno budowę, jak i przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przedmiotem sprawy niniejszej jest jedynie część wykonanych przez inwestora robót, zakwalifikowanych przez organ jako nadbudowa budynku mieszkalnego i tylko w tym zakresie sprawa może być rozpatrywana przez Sąd. Roboty budowlane, polegające na przebudowie powinny być przedmiotem odrębnego postępowania, wyjaśnienia wymaga bowiem, że przepisy ustawy przewidują dwie odrębne procedury naprawcze w przypadku robót budowlanych będących budową i robót uznanych za przebudowę. W przypadku budowy, a więc i nadbudowy, z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej, dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 – 49 ustawy, natomiast w przypadku robót budowlanych, nie będących budową, takich jak przykładowo przebudowa, zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 ustawy. Podkreślić należy, że w sprawie wykonanej nadbudowy, organ związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Lu 732/09., który stwierdził, że samowolnie wykonana rozbudowa lub nadbudowa budynku mieszkalnego, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, podlega procedurze legalizacyjnej, przewidzianej w art. 48 ustawy, a nie procedurze naprawczej, przewidzianej w art. 50 – 51 ustawy. Wykonana samowolnie budowa nie narusza bowiem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, a nadto roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Sprawa ganku, zakwalifikowanego jako rozbudowa została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 2 czerwca 2008 r. o umorzeniu postępowania, wobec rozebrania ganku przez inwestorów. W trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy w sprawie nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 1391, inwestor K. S. pismem z dnia 6 lipca 2009 r. zawiadomił organ pierwszej instancji, że dokonał rozbiórki wykonanej samowolnie nadbudowy budynku. Fakt ten został potwierdzony podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 22 lipca 2009 r. oraz wykazuje go załączona do protokołu kontroli dokumentacja zdjęciowa (k. 179-183 akt organu pierwszej instancji). W tych okolicznościach dokonane wyżej ustalenia faktyczne pozwalają na stwierdzenie, że decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego prawa nie narusza. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przewiduje on konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, kiedy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się, iż w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania były samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowie (podniesieniu ścian poddasza) budynku mieszkalnego na działce nr 1391 w R. oraz nowej konstrukcji więźby dachowej. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestorzy rozebrali samowolnie wykonaną więźbę dachową oraz nadbudowaną część obiektu. Zatem bezspornym jest, iż nie ma przedmiotu postępowania w analizowanej sprawie. Okoliczność ta została potwierdzona nie tylko wskazanym wyżej materiałem dowodowym, ale również potwierdziła ją podczas rozprawy skarżąca H. G.. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowoli budowlanej ma miejsce, gdy wykonany samowolnie obiekt lub jego część został rozebrany. Nie można bowiem legalizować ewentualnie nakazać rozbiórki obiektu, który nie istnieje. Skoro nie ma już samowolnie wykonanego obiektu, to postępowanie w sprawie tego obiektu nie ma przedmiotu, co obliguje organy do zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Nie można bowiem prowadzić postępowania w stosunku do przedmiotu, który już nie istnieje. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności bez żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje sprawa stanu technicznego budynku mieszkalnego. Wynika to z faktu, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego a nie jest nim sprawa stanu technicznego tego budynku. Ocena stanu technicznego budynku może być dokonana wyłącznie w odrębnym postępowaniu, prowadzonym w oparciu inne przepisy ustawy. Poza przedmiotem niniejszego postępowania są również ustalenia dotyczące wykonania innych robót budowlanych, nie będących nadbudową, gdyż roboty te nie były objęte zakresem niniejszego postępowania, a ich charakter nie pozwalał objąć ich dyspozycją art. 48 ustawy. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące poprawności przeprowadzonych przez organ kontroli i sporządzanych na ich podstawie protokołów. Bezspornym jest, iż skarżąca była zawiadamiana o możliwości wzięcia udziału w dokonywanej kontroli. Osobiście uczestniczyła w ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 22 lipca 2009 r., o czym świadczy złożony przez nią podpis. Co więcej skarżąca nie wniosła żadnych uwag lub zastrzeżeń do sporządzonego protokołu. W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić organowi, jak czyni to skarżąca, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności orzekł w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania. Postępowanie w sprawie niniejszej uznać należy za przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z dyspozycją przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a wydana w jego wyniku decyzja nie narusza art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).