II SA/Lu 1190/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. P. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] odmówił – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania z wniosku M. P., dotyczącego prowadzenia robót budowlanych przy budynku garażowym położonym na działce nr ewid.[...] przy ul. [...]. P. w Z.. Od powyższego postanowienia M. P. wniosła zażalenie, w którym podniosła, że organ błędnie przyjął, iż nie ma ona statusu strony postępowania. Wskazała, że od 1950 roku mieszka na działce nr ewid.[...], która należała do zmarłej teściowej A. P. (G. ) i ponosi z tego tytułu opłaty eksploatacyjne. W jej ocenie stała się ona z mocy prawa posiadaczem samoistnym działki nr [...]. Wskazała również, że właściciel działki nr [...] dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na podwyższeniu budynku garażowego, co negatywnie wpływa na budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie należało ocenić, czy zaistniały przesłanki wynikające z art. 61a § 1 k.p.a., tj. czy występuje przesłanka podmiotowa (żądanie wniesione przez osobę niebędąca stroną) lub też czy występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. W pierwszej kolejności została ustalona zatem kwestia, czy M. P. jest stroną postępowania. W ocenie organu, nie ma wątpliwości, iż legitymację strony w rozpoznawanej sprawie należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby. Mieć interes prawny - świetle art. 28 k.p.a. - w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Sprawy budowy obiektów budowlanych reguluje rozdział 5 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stronami w tych postępowaniach są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52), a także właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, na której prowadzone są roboty budowlane . Organ powołując się na stanowiska sądów administracyjnych wskazał, że stosując w niniejszej sprawie art. 28 k.p.a. organ prowadzący postępowanie poddaje analizie, czy określony podmiot ma w niej interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, którymi są zazwyczaj przepisy prywatnego prawa rzeczowego, czyli czy określony podmiot ma sąsiadującą z przedmiotową inwestycją nieruchomość, do której przysługuje mu prawo własności lub użytkowania wieczystego. W omawianej sprawie organ przyjął, iż M. P. może posiadać wyłącznie interes faktyczny w żądaniu skontrolowania sugerowanej przez nią popełnionej samowoli budowlanej polegającej na nadbudowaniu piętra nad garażem usytuowanym na działce nr ewid.[...] i [...] w Z., gdyż brak jest normy prawa materialnego, która pozwalałaby by przyznać jej uprawnienia strony. M. P. nie jest bowiem właścicielem nieruchomości nr [...] w Z., która sąsiaduje z nieruchomością, na której wzniesiony jest ww. budynek garażu, co wynika z bazy danych Urzędu Miasta Z. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami (dane z rejestru gruntów z dnia [...]. świadczące, że działka nr [...] jest we władaniu A. G. na zasadach posiadania samoistnego), jak i z samego oświadczenia strony (zażalenie od postanowienia organu I instancji). Wskazała bowiem, że nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], mieszka na ww. nieruchomości od 50 lat i dopiero zamierza uregulować stan prawny nieruchomości po zmarłej [...]. teściowej - A. P.. Organ mając na uwadze powyższe uznał, że w przedmiotowej sprawie wnosząca żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby jej prawo do skutecznego złożenia wniosku, stąd w ocenie organu odwoławczego w opisanym stanie faktycznym słuszne było zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Jednocześnie dodał, iż fakt odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania z przyczyn podmiotowych - w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. nie uniemożliwia temu organowi w przypadku konieczności podjęcia stosownych, przewidzianych prawem działań do wszczęcia postępowania z urzędu. Osoba, która zainicjowała takie postępowanie, z uwagi na brak interesu prawnego nie będzie wówczas jego stroną, dlatego też organ nie będzie miał obowiązku doręczania jej decyzji kończącej takie postępowanie, czy też innych aktów wydawanych w toku prowadzonego postępowania, jak też pism. Brak jest podstaw – w ocenie organu odwoławczego - do twierdzenia, na co wskazuje wnioskodawczyni, iż nastąpiło naruszenie przepisów art. 48 ust. 2, art. 84 ust. 1 oraz art. 84 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym. M. P. nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: • art. 61a k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na niezasadnym przyjęciu, że powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; • art. 30 § 4 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie jest właścicielem nieruchomości nr [...] w Z., co wynika z bazy danych Urzędu Miasta Z. Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, podczas gdy w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej stron wstępują jej następcy prawni; • art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie odwołującej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczy to wcześniejszych wniosków i pism wnioskodawczyni, która sukcesywnie od około 20 lat wnosiła o przeprowadzenie kontroli budowlanej będącej przedmiotem sporu, i dopiero teraz otrzymała negatywne postanowienie pouczające ją, że nie jest stroną w sprawie; • art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez działanie organów administracji publicznej w sprzeczności do przepisów prawa, błędną interpretację, a także nie ustosunkowania się w zaskarżonym postanowieniu do zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a tym samym zaniechania obowiązku stania na straży praworządności, nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zmierzającego do załatwienia sprawy, oraz braku wzięcia pod uwagę słusznego interesu skarżącej jako obywatela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu [...] r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i złożyła do akt odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...] [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku po L. J. P. (teściu), Z. J. P. (mężu), A. G. (teściowej) i Z. M. P. (synu), z których wynika, że jest ona jedyną spadkobierczynią działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skoro ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nie zawiera odrębnej definicji strony, na użytek postępowania przed organami nadzoru budowlanego zastosowanie ma norma z art. 28 k.p.a., którą – w niniejszej sprawie - zastosował organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wydały postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a., uznając, że żądanie pochodziło od osoby niebędącej stroną. W ocenie organu w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Jako przyczynę tej odmowy w sprawie dotyczącej robót budowlanych przy budynku garażowym położonym na działce nr ewid.[...] przy ul. [...]. P. w Z., organy orzekające w sprawie wskazały, że M. P. nie jest podmiotem uprawnionym do składania wniosku o wszczęcie postępowania w powyższym przedmiocie, gdyż nie przysługują jej żadne prawa do działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]. Zwrócić jednak należy uwagę, że właściwe rozumienie art. 61a § 1 K.p.a. oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 330/15, LEX nr 2206606 i z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, LEX nr 2100717). Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca na każdym etapie postępowania informowała organy nadzoru, że "czyni starania o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, na której mieszka i jest w trakcie zbierania dokumentów do Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny w sprawie złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej [...] r. A. P." (zażalenie z dnia [...] r. od decyzji PINB Miasta Z. z dnia [...] r.). Następnie do pisma z dnia [...] r. (k. 12 akt admin.) dołączyła informację z Wydziału Finansowego Urzędu Miasta Z. z dnia [...] r., z której wynika, że skarżąca (jako posiadacz samoistny) od 2005 r. do chwili obecnej opłaca podatek od nieruchomości za nieruchomość położoną przy ul. [...] w Z. (k. 10 akt admin.). Ponadto przedłożyła informację, że Sąd Rejonowy w Z. wyznaczył na dzień [...]. termin rozprawy o stwierdzenie nabycia spadku. Wyjaśniła także, że po zakończeniu przedmiotowego postępowania zobowiązała się niezwłocznie przesłać postanowienie Sądu do akt niniejszej sprawy. Wobec powyższych ustaleń - w ocenie Sądu – organy administracji zamiast od razu odmawiać wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawczyni powinny podjąć czynności zmierzające do umożliwienia stronie wykazania, że posiada tytuł prawny do nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego – mając na względzie informacje przedstawione przez stronę powinny przykładowo wyznaczyć jej termin do dostarczenia wskazanych przez nią dokumentów. Wówczas gdyby strona przedstawiła ww. dokumenty, sytuacja własnościowa działki zostałaby jednoznacznie wyjaśniona, co przyczyniło by się do sprawnego przeprowadzenia postępowania. Zwłaszcza – jak okazało się z zawiadomienia Sądu Rejonowego - termin wyznaczonej rozprawy przed Sądem nie był odległy. Ponadto okoliczności sprawy skłaniały również organy do rozważenia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czego jednak organy nie uczyniły. Dodatkowo trzeba wskazać, że mając na względzie, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą argumentację, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny z dnia [...] r. Reasumując, zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) jest to kwota [...]zł oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.