II SA/Lu 12/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 r. sprawy ze skargi D. i H. małż. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz D. i H. małż. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/ Lu 12 / 05 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 26 października 2004 r nr XXVII / 411 / 04 Rada Gminy odrzuciła zgłoszony przez D. i H. małż. P. zarzut do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy , dotyczący proponowanego przebiegu drogi oznaczonej symbolem KDL na działce nr 667 / 2 położonej w miejscowości W.N. W zarzucie zgłoszonym 17 września 2004 r właściciele nieruchomości stwierdzili, iż nie wyrażają zgody na przebieg drogi w kształcie określonym w projekcie planu. Zaznaczyli, iż droga ta nie ma przejazdu ( jest tzw. ślepą drogą ) , nie jest im potrzebna, a nawet mogłaby stanowić przeszkodę w użytkowaniu ich nieruchomości. Uzasadniając odrzucenie zarzutu Rada Gminy wyjaśniała , iż w Miejscowym Szczegółowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Gminnego zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr XIII / 55 / 90 z dnia 30 marca 1990 r działka nr 667/ 2 przeznaczona była w części południowej pod zabudowę jednorodzinną 88 MNJ, następnie pod zabudowę jednorodzinną i usługi rzemieślnicze MNJ, UR i pod usługi rzemieślnicze 86 UR, a w części północnej pod tereny usług sportu 81 US. W projekcie zmian planu w obszarze ośrodka gminnego na omawianej nieruchomości zaprojektowano drogę o symbolu KDL, stanowiącą obsługę komunikacyjną dla nowych wyznaczonych na niej terenów budowlanych . Rada Gminy akcentowała, że właściciele nieruchomości nie składali zarzutu podczas dwóch wyłożeń planu. Taki zarzut dotyczący lokalizacji drogi został przez nich wniesiony dopiero podczas trzeciego wyłożenia projektu planu. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, iż z uwagi na duże zainteresowanie i niemożność osiągnięcia kompromisu przebiegi dróg były wielokrotnie zmieniane, a przedstawione podczas trzeciego wyłożenia rozwiązania komunikacyjne zapewniają prawidłową obsługę terenów mieszkaniowych. Zwrócono uwagę, iż projektowane rozwiązania są wynikiem przeprowadzonych wielokrotnie szerokich konsultacji społecznych w oparciu o sporządzoną koncepcję urbanistyczną zagospodarowania tego obszaru. Na powyższą uchwałę małżonkowie P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego podnosząc te same argumenty jakimi posłużyli się formułując treść zarzutu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy ponownie powtórzyła, iż przebieg spornej drogi jest wypadkową konieczności respektowania standartów i wymogów prawno – technicznych obowiązujących przy projektowaniu oraz dążenia do znalezienia rozwiązań w jak najmniejszym stopniu uciążliwych dla własności prywatnej. Podkreślono , iż przyjęte rozwiązania poprzedzono kilkakrotnymi szerokimi konsultacjami społecznymi, które skutkowały przyjętym kompromisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona .Stosownie do art. 4 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 1999 r Nr.15 poz.139 ze zmianami ) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy , z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Reguła powyższa nosząca miano władztwa planistycznego , umożliwia gminie swobodne konstruowanie zasad i sposobu zagospodarowania przestrzennego . Znaczenie jakie posiada możliwość kreowania polityki przestrzennej gminy podkreśla art.7 powołanej ustawy nadający planom zagospodarowania przestrzennego status prawa powszechnie obowiązującego. Samodzielność gminy w omawianym zakresie nie może być kwestionowana. Odmienne stanowisko należy natomiast zająć w sprawie dotyczącej ingerencji planu miejscowego w sferę prawa własności , jaka zazwyczaj ma miejsce przy jego tworzeniu. Trzeba mieć tu na uwadze zwłaszcza przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ,według którego własność i inne prawo majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być graniczona jedynie w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ono jego istoty ( art.64 ust.3 Konstytucji) . W oparciu o konstytucyjne zasady ochrony prawa własności w orzecznictwie sądowym dotyczącym formułowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ukształtował się pogląd nakazujący podmiotom planistycznym bezwzględne przestrzeganie interesów prawnych właścicieli nieruchomości ( wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r sygn. akt III RN 192/ 2000 OSNAPiUS 2002 / 15 poz.346 , wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r sygn. akt III RN 26 / 2002 ). Konsekwencją tego założenia jest przyjęcie w art.24 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym konieczności uzasadniania faktycznego i prawnego uchwały rady gminy odrzucającej zarzut złożony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sens tego rozwiązania dobitnie oddaje wyrok NSA z dnia 2 lipca 2002 r sygn. akt II SA / Lu 200 / 2001 zawierający tezę, iż uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania wobec określonych podmiotów oraz ich wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd pokreślił , iż w sytuacji, gdy plan ingeruje w prawo własności , to uzasadnienie musi określać jakie przepisy i reguły zdecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań, a co przesądziło o braku podstaw do przyjęcia innych , alternatywnych . Wymagań takich nie spełnia zaskarżona uchwała Ograniczenie się wyłącznie do wskazania , iż proponowane rozwiązanie służyć ma zapewnieniu prawidłowej obsługi terenów mieszkaniowych nie może zasługiwać na akceptację. Skarżący przecież podkreślali , iż planowana droga nie ma przejazdu , co potwierdzają złożone do akt graficzne fragmenty projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy , a nadto może utrudnić korzystanie z ich nieruchomości. Skoro były to w ocenie skarżących istotne okoliczności przemawiające za brakiem potrzeby realizacji tej inwestycji , należało przedstawić wyczerpującą argumentację podtrzymującą logikę przyjętego rozwiązania. Nie jest jasnym jaką drogę dotychczas skarżący wykorzystywali, i dlaczego tego dojazdu nie uwzględniono przy opracowaniu schematu komunikacyjnego na tym terenie. Nic nie wiadomo także o jakich alternatywnych rozwiązaniach przebiegu tej drogi dyskutowano , skoro w świetle złożonych map i wyjaśnień Rady Gminy w każdym z trzech wyłożeń planu jej przebieg był zawsze taki sam. Należało także wyjaśnić , jakie znaczenie dla zapewnienia dojazdu do terenów mieszkaniowych ma inna droga KDL zlokalizowana na działce o nr 663, która łączy drogę wojewódzką o symbolu KDW ( Z ) z drogą powiatową 0550LKDP ( L ) , zwłaszcza , czy nie jest ona wystarczająca dla zapewnienia właściwej komunikacji. Akta nie zawierają także jakichkolwiek informacji o szerokich konsultacjach społecznych , które jakoby miały wpływ na wybór przebiegu omawianej drogi. Istotne wątpliwości co do przyjętego rozwiązania nasuwa także opinia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział z dnia 24 maja 2004 r , kwestionująca włączenia dróg lokalnych KDL do drogi krajowej. Także ta kwestia nie znalazła odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, mimo , iż negatywna opinia w tym zakresie musiałaby wpływać na ocenę zasadności budowy samej drogi. Trzeba podkreślić, iż szczególna rola właściwego uzasadnienia uchwały rady gminy w sytuacji przedkładania jednych interesów nad drugimi , sprowadza się m.in do przekonania strony, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę , a jeśli przyjęto inne wersje rozwiązań to podłożem tego są istotne powody .Strona musi być przekonana, iż w jej sprawie podjęto wszelkie starania i kalkulacje uwzględniające szereg wariantów, a ostateczne stanowisko organów planistycznych jest najbardziej rozsądne i racjonalne. Temu właśnie ma służyć rozpoznanie zarzutu przez Wójta Gminy, a w razie jego nieuwzględnienia także przez Radę Gminy ( art.18 pkt.8 ustawy ). Obowiązek zawiadamiania osób wnoszących zarzuty i protesty o terminie sesji rady na której mają być one rozpoznane ( art.18 pkt.9 ) , oznacza konieczność rzetelnego przedstawienia okoliczności sprawy i motywów przyjętego stanowiska z zapewnieniem zgłaszającym się właścicielom nieruchomości , których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskutek ustaleń projektu zmiany planu , możliwości czynnego w niej udziału i prezentacji własnych zastrzeżeń. Z tego oczywistego powodu nie może znaleźć aprobaty przyjęta w niniejszej sprawie praktyka, sprowadzająca rozpoznanie zarzutu wyłącznie do głosowania nad jego odrzuceniem, co wynika z protokołu posiedzenia Rady Gminy z dnia 26 października 2004 r. Odmiennej oceny nie sposób wywieść z tego, że zgłoszony zarzut był już wcześniej rozpatrywany na posiedzeniu Komisji Rozwoju Gospodarczego, Mienia , Ochrony Środowiska i Rolnictwa skoro ustawa o gospodarowaniu przestrzennym nakazuje rozpoznanie zarzutu przez radę gminy , a ponadto brak jest potwierdzenia, iż udział w tym posiedzeniu zapewniono także skarżącym. Ze względu na powyższe zasadnym jest na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U Nr.153 , poz.1270 ) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.