II SA/Lu 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o. o. z siedzibą w Z. (dalej także: Spółka) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]., znak: [...], nakazującej Spółce rozbiórkę urządzenia reklamowego, na którym eksponowana jest treść reklamy [...] usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w B., gmina P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. W toku wszczętego na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. Rejon w C. (dalej: GDDKiA), organ przeprowadził w dniu [...] oględziny, podczas których stwierdził, że na opisanej działce znajduje się urządzenie reklamowe konstrukcji stalowej, składające się z sześciu słupów kratownicowych (połączonych panelem reklamowym), które przytwierdzone są do bloków betonowych, ustawionych na powierzchni gruntu. Urządzenie posiada reflektory oświetleniowe zasilane z paneli fotowoltaicznych, a usytuowane jest w odległości około 29 m od krawędzi jezdni drogi serwisowej [...], oraz około 5,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W trakcie oględzin pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że urządzenie to wybudowano samowolnie w 2017 r. P. K. – właściciel wskazanej działki oświadczył, że w przypadku ewentualnego orzeczenia rozbiórki udostępni nieruchomość. Następnie, opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego urządzenia, wskazując, że jego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z [...] r. Urządzenie to usytuowane jest bowiem na obszarze oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Pismem z [...] r. Spółka zwróciła się do organu pierwszej o uzupełnienie ww. decyzji z [...] Postanowieniem z [...] organ odmówił uzupełnienia decyzji PINB [...] z [...] [...] Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz zażalenie na ww. postanowienie tego organu z [...] W odwołaniu skarżąca Spółka zarzuciła doręczenie jej kserokopii wydanego rozstrzygnięcia zamiast oryginału oraz pominięcie istotnej okoliczności faktycznej – faktu, że urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Podkreślił, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego opisany nośnik reklamowy należało zakwalifikować jako budowlę, a więc jako obiekt budowlany, na którego wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. Budowa tego typu obiektów nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). W niniejszej sprawie nie zachodził bowiem przypadek, określony w art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczący instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym. Z tych względów, mając na uwadze niezgodność wykonanej budowy wskazanego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organ pierwszej instancji orzekł o jego rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto postanowieniem z [...] znak: [...], organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] o odmowie uzupełnienia decyzji tego organu [...] W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego Spółka [...] zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 § 1 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie do orzekania definicji pojęcia budowlanego, pochodzącej z wyroków sądów; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest niewyczerpującego zebrania i błędnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego; 3) art. 7a k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu przedłożonych przez stronę dowodów w sprawie; 4) art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, 5) art. 111 w zw. z art. 142 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z 30 października 2018 r., 6) art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłową jego interpretację. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła swą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a. Wskazać należy, że prowadzenie robót budowlanych jest możliwe jedynie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, co wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jedynie wówczas, gdy realizowane roboty nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie jest wymagane ich zgłoszenie ani uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego obu instancji, że sporne roboty należało zakwalifikować jako budowę budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 3 pkt 6 tej ustawy stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1), zaś budowlą – każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że na działce nr ewid. [...], położonej w B. , gmina P., usytuowane jest urządzenie reklamowe konstrukcji stalowej, składające się z sześciu słupów kratownicowych (połączonych panelem reklamowym), które przytwierdzone są do bloków betonowych, ustawionych na powierzchni gruntu. Urządzenie znajduje się w odległości około 29 m od krawędzi jezdni drogi serwisowej [...], oraz około 5,00 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Wbrew zarzutom skargi zasadnie organ odwoławczy potraktował wykonane urządzenie reklamowe jako budowlę. Sąd w składzie niniejszym podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w powołanych przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (zob. wyroki NSA z: 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09, 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10, 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 647/10, 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 712/10, 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10, 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2117/10 oraz 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12). Bezsprzecznie opisane urządzenie reklamowe powstało od podstaw, została wiec "wybudowana" w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jest to więc obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, nie ma więc podstaw, by – jak twierdzi strona skarżąca – uznać je za urządzenie zainstalowane na innym obiekcie budowlanym. Nie ulega więc wątpliwości Sądu, że sporny obiekt stanowi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodać należy, że przepis ten do budowli zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za budowlę uznawać wszelkie urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Sporna konstrukcja jest takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową". W świetle tego, co wskazano wyżej, za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę. Trafnie stwierdziły organy, iż budowa tego typu obiektów nie została, w świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczący instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego na obiekcie budowlanym. Wbrew zarzutom strony skarżącej, zakwalifikowaniu omawianego urządzenia reklamowego jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Pojęcia wyrobów budowlanych, o jakim mowa w tym przepisie, nie można utożsamiać z pojęciem wyrobu budowlanego, zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE L z 2011 r., nr 88, s. 5 ze zm.). Z preambuły tego aktu wynika, że jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych, nie oznacza, że w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z wyrobów budowlanych w rozumieniu powołanego przepisu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE). Wykładnia celowościowa przepisów tego aktu prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Ponownie należy podkreślić, że definicja wyrobu budowlanego zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania – ze względów bezpieczeństwa – obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Z tych powodów nie może więc być ona traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1090/18). Mając powyższe na uwadze, za niezasadną uznać należy argumentację strony skarżącej, jaką – jej zdaniem – potwierdzać ma treść złożonych do akt sprawy przez pełnomocnika Spółki pism Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego GUNB z [...] r. (skierowanych do tego pełnomocnika) oraz pisma Ministra Finansów z [...] Niezależnie od tego wskazać należy, że z powołanych pism GUNB wynika, iż to właściwe organy nadzoru budowlanego dokonują "ostatecznej oceny" charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych, mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Taka ocena, jak wskazano wyżej, została prawidłowo dokonana przez organy obu instancji orzekające w sprawie. Natomiast ww. pismo Ministra Finansów stanowi odpowiedź na zapytanie poselskie w sprawie interpretacji zapisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170), z oczywistych więc względów nie może mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie rozpatrywanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej fakt, że na przedmiotowym urządzeniu reklamowym nie jest obecnie eksponowana treść reklamy "[...] o której wspomniano w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, nie może prowadzić do stwierdzenia, że "nakaz rozbiórki przestał obowiązywać". Stwierdzenie to jest całkowicie bezzasadne, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie jest niekwestionowane, jakiego konkretnie obiektu budowlanego, dotyczy to rozstrzygnięcie. W związku z powyższym zasadnie organy badały możliwość zalegalizowania spornego obiektu, a więc w pierwszej kolejności oceniały czy jego realizacja jest dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek dokonania takiej oceny wynika z art. 48 ust. 2, a także z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, które stanowią, że organ nadzoru budowlanego może zalegalizować budowę, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na wznowienie (niezakończonych) robót budowlanych, tylko w razie stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że trafne było stanowisko organów obu instancji dotyczące niespełnienia przez inwestora warunku wydania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z [...] r. wynika, że działka nr ewid. [...] w B. , na której posadowiony jest omawiany obiekt, służący eksponowaniu reklam, usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem "RP", to jest jako tereny upraw polowych bez prawa zabudowy. Zgodnie bowiem z § 16 ust. 3 planu miejscowego, na obszarach tego typu: 1. wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie, 2. dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących siedlisk w granicach działki z uwzględnieniem § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 planu, 3. dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych, 4. dopuszcza się możliwość zalesień na zasadach zgodnych z przepisami szczególnymi i warunkami określonymi dla stref polityki przestrzennej. Podkreślenia zatem wymaga, że powyższe zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączają możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy niezwiązanej z istniejącymi siedliskami rolnymi, z wyjątkiem określonych w tym planie dróg i sieci infrastruktury, do których niewątpliwie opisanego obiektu reklamowego zaliczyć nie można. W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że w tych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana wart. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie, na którym obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza jego realizację, ustawodawca nie pozostawił organom nadzoru budowlanego wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując te organy do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podnieść trzeba, że na wynik sprawy nie może mieć wpływu podnoszony w skardze zarzut wadliwego (zbyt szerokiego) ustalenia kręgu stron postępowania. Oczywistym jest bowiem, że wszystkie strony tego postępowania, to jest skarżąca Spółka – jako inwestor urządzenia reklamowego, właściciel działki gruntu, na której to urządzenie jest posadowione oraz GDDKiA - zarządca drogi krajowej [...], brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 111 w zw. z art. 142 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zażalenia Spółki na postanowienie organu pierwszej instancji z [...]. o odmowie uzupełnienia decyzji tego organu z [...] Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] znak: [...], organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na postanowienie organu pierwszej instancji z [...]. o odmowie uzupełnienia decyzji tego organu z [...]., które nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu do Sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji (postanowienia) lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej, nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym - zażaleniowym. Postępowanie prowadzone na skutek wniesienia żądania na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. Na odmowę uzupełnienia decyzji nie przysługuje zażalenie, a jego wydanie ma tylko ten skutek, iż stosownie do art. 111 § 2 k.p.a. termin dla strony do wniesienia odwołania (zażalenia), powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002, nr 1, poz. 23 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 693/17, CBOSA). Nie można uznać, że organ odwoławczy naruszył art. 6 § 1 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, przyjmując do orzekania "definicję pojęcia budowlanego, pochodzącą z wyroków sądów". Odnosząc się do tej kwestii wypada jedynie zauważyć, że jakkolwiek Sądowi znane są wyrażane niekiedy w doktrynie poglądy co do prawotwórczej roli orzeczeń sądów administracyjnych, to Sąd uznaje, że orzeczenia te nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, o czym przekonuje treść art. 87 Konstytucji RP. Nie zmienia tej oceny fakt, że orzeczenia sądowe, w tym zwłaszcza orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywierają istotny wpływ na praktykę stosowania prawa administracyjnego, co potwierdza w istocie również treść zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że niezasadna była argumentacja uczestnika postępowania GDDKiA zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania, dotycząca naruszenia umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) sporządzonej w Genewie w dniu 15 listopada 1975 r. Uczestnik podnosił bowiem, że droga ekspresowa [...], przy której znajduje się sporne urządzenie reklamowe, jest jednocześnie drogą międzynarodową [...], a przy takich drogach istnieje zakaz sytuowania reklam, co wynika z pkt VII.4 załącznika do tej umowy. Omawiana umowa o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) została przez Polskę ratyfikowana i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część porządku krajowego, będąc bezpośrednio stosowana. Zgodnie z przywołanym przez uczestnika przepisem tego aktu normatywnego, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Przepis ten ani pozostałe przepisy cytowanej umowy międzynarodowej nie precyzują jednak co oznacza określenie "przy" drogach międzynarodowych. Niewątpliwie omawiany akt prawny, jako stanowiący część polskiego porządku prawnego, może być podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji. W tym jednak wypadku, mając na względzie, że postanowienia tej umowy są nieprecyzyjne, należy ją wykładać łącznie z innymi przepisami prawa polskiego, w tym zwłaszcza z przepisami ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że – co do zasady – przepisy tej ustawy dopuszczają możliwość lokowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, w tym przy drogach międzynarodowych, jednakże przy spełnieniu określonych w tej ustawie warunków. Skoro zatem wspomniane uregulowanie umowy międzynarodowej nie precyzuje co należy rozumieć przez określenie "przy drogach międzynarodowych", a jednocześnie przepisy ustawy o drogach publicznych, które weszły w życie już po ratyfikowaniu tej umowy, wskazują precyzyjnie odległości, w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane przy drogach, to w żadnym razie nie może być mowy o sprzeczności pomiędzy tymi przepisami. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. m.in. wyroki WSA w Lublinie z 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 153/17 i z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 93/18). W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, z uwagi na wspomnianą wyżej niezgodność lokalizacji obiektu reklamowego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, uniemożliwiającą jego legalizację. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).