II SA/Lu 1201/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Witold Falczyński (spr.), Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Bogusław Wiśniewski/ asesor WSA/, Protokolant Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. po rozpatrzeniu odwołań J. K. oraz E. i J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. nakazującej J. K. wykonanie określonych robót budowlanych przy budynku stodoły zlokalizowanym na działce nr ewid. 2664 w G. /obcięcie drewnianych elementów konstrukcji dachu wraz z pokryciem wystających ok. 10-12 cm poza lico ściany szczytowej stodoły od strony granicy działki E. i J. D. w celu wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Na działce J. K. nr ewid. 2664, położonej w G., znajduje się murowany budynek stodoły, wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 13 sierpnia 1993 r., Nr [...], wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Budynek posiada dach dwuspadowy kryty eternitem, ze spadkiem w kierunku własnej działki i usytuowany jest ścianami szczytowymi /pełnymi i bez otworów/ w granicach działki. Inwestor dokonał odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i wykonał, od strony granicy z działką należącą do E. i J. D., okap wystający ok. 10-12 cm poza lico ściany, z elementami drewnianymi więźby dachowej obitymi blachą. J. K. twierdzi, iż stodoła nie jest zlokalizowana /jak przewidywało pozwolenie na budowę/ bezpośrednio przy wschodniej granicy działki /w sąsiedztwie posesji J. D./, lecz w odległości ok. 70 cm od tej granicy. W świetle przepisów obowiązujących w okresie realizacji inwestycji, a w szczególności § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62 z późniejszymi zmianami/ - dopuszczalne było sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynków gospodarczych ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych, z którego wody opadowe odprowadzane były na własną działkę oraz bez okien i drzwi w ścianach graniczących z działką sąsiednią, jeżeli nie utrudniało to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast okap wystający poza lico ściany szczytowej, usytuowanej w granicy działki, utrudnia zabudowę działki sąsiedniej i uniemożliwia sąsiadom zlokalizowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki i przylegającego do istniejącej stodoły J. K. /co dopuszczają obowiązujące przepisy prawa budowlanego/. A zatem stan istniejący stodoły, zlokalizowanej na działce nr ewid. 2664 w G. narusza cyt. powyżej warunki techniczne z 1980 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł przy tym, że organ I instancji nakładając na inwestora i właściciela wykonanie określonych robót budowlanych, błędnie zastosował – jako podstawę orzeczenia – art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. Prawo budowlane z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ który dotyczy jedynie nieprawidłowości w utrzymaniu obiektów budowlanych. W rozpatrywanym przypadku dotyczącym wybudowania obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę i obowiązujących przepisów należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego /z uwagi na roboty zakończone/. Pomimo błędnej postawy prawnej orzeczenie organu I instancji jest jednak prawidłowe, a zatem należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że podnoszony w odwołaniu przez J. K. argument o odsunięciu budynku stodoły od granicy działki na odl. ok. 70 cm nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, który dotychczas nie był kwestionowany przez stronę, a skarżący nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego ten fakt. J. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, nie sprecyzowaną co do wniosków. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący stwierdził, że przedmiotowa stodoła nie narusza stanu posiadania E. i J. D.. Wyjaśnił, ze stodoła ma szerokość 14,90 m a według planu powinna mieć 15,10 m, nie sięga więc granicy sąsiadów. J. K. podniósł nadto, że dobudowa do jego stodoły drugiego takiego obiektu przez J. D. nie jest możliwa, gdyż wobec nierówności terenu naruszony zostałby wówczas fundament stodoły skarżącego i groziłoby to zawaleniem całej ściany. Ponadto J. D. pobudował stodołę ok. 4 lata temu w innym miejscu i rzekomy zamiar budowy nowej stodoły jest tylko pretekstem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego podlegała ona rozpoznaniu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa "W toku postępowania organy administracji publicznej /.../ podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /.../". Z zasady tej wynika obowiązek organu "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" /W. Dawidowicz – "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s. 108/. W rozpoznawanej sprawie nakazując skarżącemu obcięcie wystających poza lico ściany szczytowej stodoły drewnianych elementów konstrukcji dachu organy administracji przyjęły, że ściana szczytowa usytuowana jest w granicy działki, wobec czego elementy te przekraczają granicę. Jednakże w toku postępowania /zob. protokół oględzin – k.5 akt adm./ J. K. twierdził, że nie wybudował stodoły w granicy działki, jak to przewidywał zatwierdzony projekt budowlany, ponieważ w trakcie budowy nie pozwalał mu na to sąsiad i w rezultacie odstąpił od granicy ok. 70 cm. To twierdzenie skarżącego nie zostało w postępowaniu administracyjnym w żaden sposób zweryfikowane, chociażby przez przeprowadzenie narzucającego się niejako w takiej sytuacji dowodu z pomiarów spornego obiektu i porównanie ich z wymiarami wynikającymi z pozwolenia na budowę. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie przedstawił żadnego wiarygodnego dowodu potwierdzającego odsunięcie ściany stodoły od granicy, jest nie do przyjęcia. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 1984 r. Sygn. II SA 1205/84: "Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne...". W orzeczeniu tym zwraca się przy tym uwagę, że także strona nie jest zwolniona z obowiązku współudziału w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jednakże nie oznacza to, że organ administracji może przyjąć całkowicie bierną postawę ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła określone fakty i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Wypada także podkreślić, że art. 80 kpa upoważnia organ do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W sytuacji, gdy nie dopełniono obowiązku wyczerpującego zebrania tego materiału, ocena taka nie może być miarodajna i nosi cechy dowolności. Konkludując należy stwierdzić, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszone zostały wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia Sądowi kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia w aspekcie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji winien zatem uzupełnić postępowanie dowodowe, w szczególności poprzez ponowienie dowodu z oględzin spornego obiektu, podczas których należy dokładnie ustalić jego długość. Następnie organ oceni czy jest ona zgodna z przyjętą w pozwoleniu na budowę, czy też inwestor istotnie odstąpił od budowy obiektu w granicy z działką E. i J. D.. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli organowi na rozważenie czy istnieją podstawy do nakazania skarżącemu wykonania odpowiednich czynności, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Wobec wątpliwości co do zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie może ona być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, o czym orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. Kwestia wykonalności w razie uprawomocnienia się wyroku stanie się oczywiście bezprzedmiotowa, gdyż decyzja będzie wówczas prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego.