II SA/Lu 1201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński Protokolant Referent stażysta Kinga Górka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi "[...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w E. na decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w L. decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], nakazał [...]" spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej z siedzibą w [...] (dalej także: spółka): 1. wprowadzenie znakowania zamieszczonego na opakowaniu suplementu diety pn. "[...]" 30 kapsułek (dalej także; suplement diety), poprzez: a) zweryfikowanie nazwy produktu w zakresie zastosowanego przedrostka "[...]", b) usunięcie grafiki przedstawiającej staw kolanowy ze zmianą zapalną/zwyrodnieniową stawu, c) usunięcie niedozwolonego oświadczenia, tj.: "[...] przeznaczony jest do długotrwałego postępowania", d) usunięcie nieprawidłowego nazewnictwa witamin K2 i D3, e) zastąpienie określenia "ZDS-zalecane dzienne spożycie" prawidłowym określeniem "RWS-referencyjne wartości spożycia". 2. Wprowadzenie znakowania zamieszczonego w ulotce informacyjnej suplementu diety, poprzez: a) zweryfikowanie nazwy produktu w zakresie zastosowanego przedrostka "[...]", b) podanie informacji dotyczącej źródła kwasów tłuszczowych omega-3, które może stanowić znajdujący się w składzie produktu: stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych oraz oliwa z oliwek, c) podanie zawartości kwasów tłuszczowych omega-3 wyrażonej w postaci liczbowej; d) usunięcie niedozwolonych oświadczeń: "Stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych stanowi skoncentrowane źródło unikalnych lipidów, w tym nienasyconych kwasów tłuszczowych omega-3 o udowodnionym korzystnym działaniu. (...) Obecność tych związków w błonach komórkowych przyczynia się do utrzymania prawidłowej struktury tkanek, co jest kluczowe dla zachowania mobilności stawów. Kwasy tłuszczowe omega-3 stanowią również prekursor do syntezy związków, które uczestniczą w procesach przeciwzapalnych", "[...] przeznaczony jest do długotrwałego postępowania", e) usunięcie nieprawidłowego nazewnictwa witamin K2 i D3; f) zastąpienie określenia "ZDS-zalecane dzienne spożycie" prawidłowym określeniem "RWS-referencyjne wartości spożycia". Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania spółki od tej decyzji, decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia z pkt 1 lit. e) oraz z pkt 2 lit. b) i lit. f) w zakresie oznakowania opakowania i ulotki informacyjnej suplementu diety i w tej części umorzyć postępowanie administracyjne, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nakaz określony w pkt 2 lit. b rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji jest bezpodstawny. Spółka zadeklarowała bowiem w treści ulotki informacyjnej suplementu diety, że źródłem kwasów omega-3 jest stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży: "[...] to preparat zawierający stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych (...) stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych stanowi skoncentrowane źródło unikalnych lipidów, w tym nienasyconych kwasów tłuszczowych omega-3 o udowodnionym korzystnym działaniu...". W ocenie organu odwoławczego, zasadny był też zarzut spółki, że opakowanie i ulotka informacyjna omawianego suplementu diety mogła zawierać informację "ZDS-zalecane dzienne spożycie" do czasu upływu jego daty minimalnej trwałości, ponieważ suplement ten został oznakowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 kwietnia 2017 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. poz. 979). Dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję także w części rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 lit. e oraz z pkt 2 lit. f. W pozostałym zakresie organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (dalej: "rozporządzenie 1924/2006"), poprzez przyjęcie, że przedrostek "[...]" zawarty na opakowaniu i etykiecie suplementu diety przypisuje mu właściwości lecznicze; - art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 7 rozporządzenia 1924/2006, poprzez przyjęcie, że na opakowaniu suplementu diety umieszczono etykietę przedstawiającą staw kolanowy ze zmianą zapalną/zwyrodnieniową stawu, przypisując mu tym samym właściwości lecznicze, wobec czego stwierdzenie to stanowi oświadczenie zdrowotne; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5 w zw. z art 7 rozporządzenia 1924/2006, poprzez przyjęcie, że zawarte na opakowaniu oraz ulotce suplementu diety stwierdzenie: "[...] jest przeznaczony do długotrwałego postępowania" przypisuje mu właściwości lecznicze, wobec czego stwierdzenie to stanowi oświadczenie zdrowotne; - załącznika nr 2 pkt 1 podpunktu 2 lit a oraz załącznika nr 2 pkt 1 podpunktu 4 lit b do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 6 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz w zw. z ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r., poprzez przyjęcie, że oznaczenie opakowania suplementu diety zostało dokonane w sposób nieprawidłowy poprzez umieszczenie informacji na etykiecie, że zawiera on witaminę K2 oraz witaminę D3, zamiast witaminy K oraz witaminy D; - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organy obu instancji, przy ustaleniu okoliczności wprowadzania odbiorcy końcowego w błąd odnośnie właściwości leczniczych żywności, na własnej wiedzy i wrażeniach, a nie na ustaleniach biegłego odpowiedniej specjalności. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, oświadczenie oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. W myśl zaś art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006, oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem". Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedrostek "[...]" może jednoznacznie sugerować szczególne właściwości produktu związane z jednostką chorobową jaką jest reumatyzm (choroby reumatyczne), a – co szczególnie istotne w okolicznościach sprawy – przedrostek ten został wyraźnie wyróżniony w nazwie omawianego suplementu diety. Niewątpliwie mając na uwadze całościową prezentację tego produktu, zastosowanie grafiki stawu kolanowego z ewidentnie zaznaczonym na żółto miejscem styku kości udowej i piszczelowej w połączeniu z nazwą produktu zawierającą przedrostek "[...]" może wywierać na odbiorcy wrażenie, że produkt posiada właściwości produktu leczniczego. Nie ma przy tym powodów, by twierdzić, że jedynie kolor czerwony jest "zarezerwowany" dla wskazania zmian zapalnych czy zwyrodnieniowych stawu kolanowego co podnosi w swoim odwołaniu strona. Jak trafnie wskazały organy, samo wyróżnienie graficzne, w tym także zastosowanie innego koloru w celu zaznaczenia newralgicznego, bolącego miejsce może wywołać podobny odbiór konsumenta finalnego, co w szczególności ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której strona użyła intensywnego koloru żółtego w danym obszarze stawu kolanowego. W konsekwencji takie oznakowanie produktu narusza art. 7 ust. 1 lit. a, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. Przepisy te stanowią bowiem, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości i właściwości, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób bądź też odwoływać się do takich właściwości. Przy tym reguła ta ma również zastosowanie do prezentacji środków spożywczych, w szczególności ich wyglądu bądź opakowania. W ocenie Sądu, zasadnie stwierdziły też organy, że użyte w oznakowaniu przedmiotowego produktu sformułowanie "przeznaczony jest do długotrwałego postępowania" nie spełnia wymagań cytowanego art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011, jak również, że zastosowane przez stronę oświadczenia "Stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych stanowi skoncentrowane źródło unikalnych lipidów, w tym nienasyconych kwasów tłuszczowych omega-3 o udowodnionym korzystnym działaniu. (...) Obecność tych związków w błonach komórkowych przyczynia się do utrzymania prawidłowej struktury tkanek, co jest kluczowe dla zachowania mobilności stawów. Kwasy tłuszczowe omega-3 stanowią również prekursor do syntezy związków, które uczestniczą w procesach przeciwzapalnych" nie spełniają wymagań art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, w myśl którego oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń. Bezsprzecznie oświadczenia te nie znajdują się w wykazie dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dla kwasów tłuszczowych omega-3, zamieszczonych w załączniku do rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. Urz. UE L 136 z 25 maja 2012 r. ze zm.). Organy trafnie podniosły również, że w treści powyższych oświadczeń zawarto informację, że "Stabilizowany ekstrakt z nowozelandzkich małży zielonych stanowi skoncentrowane źródło unikalnych lipidów, w tym nienasyconych kwasów tłuszczowych omega-3". Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2015 r. poz. 2032 ze zm.), zawartość substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny obecnych w suplemencie diety deklaruje się w postaci liczbowej. Strona nie uczyniła, gdyż deklarując obecność w składzie produktu kwasów tłuszczowych omega-3, nie podała ich ilości wyrażonej w postaci liczbowej. Prawidłowo też organy stwierdziły, że oznakowanie opakowania suplementu diety zostało dokonane w sposób nieprawidłowy poprzez umieszczenie informacji na etykiecie, że zawiera on witaminę K2 oraz witaminę D3 zamiast, jak należało wskazać, witaminy K oraz D. Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], poinformował Spółkę o tym, że nazewnictwo witamin powinno być zgodne z załącznikiem I do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz.1425). Nie budzi wątpliwości Sądu, że brak wszystkich niezbędnych informacji wymaganych przepisami prawa oraz niewłaściwa prezentacja przedmiotowego suplementu diety stanowią naruszenie norm prawa żywnościowego odnoszących się do sposobu oznakowania środków spożywczych, określonych w art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE nr L 31/1 z 1 lutego 2002 r., s. 463 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać w błąd konsumentów. Niewątpliwie zatem zasadnie organ odwoławczy, zgodnie z art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UEL nr 191 z 30 kwietnia 2004 r., s. 1; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3 t. 45, s. 200), prawidłowo organ określił Spółce nakazy dotyczące zgodnego z prawem znakowania zamieszczonego na opakowaniu oraz w ulotce informacyjnej omawianego suplementu diety. Niezasadne były również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości Sądu, że to właściwe organy administracji publicznej są uprawnione do dokonywania ocen dotyczących okoliczności wprowadzenia odbiorcy końcowego w błąd co do właściwości leczniczych suplementu diety. Wynika to nie tylko z powołanych wyżej przepisów, ale także z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), który stanowi, że w ramach sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego, obowiązkiem organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego oraz nadzoru nad jakością zdrowotną żywności. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, a dokonana przez ten organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie można uznać, by obowiązkiem organu było przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność "wprowadzania odbiorcy końcowego w błąd odnośnie właściwości leczniczych żywności". Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.