II SA/Lu 1204/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. A. S. i B. H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. A. S. i B. H. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt [...] G. decyzją z dnia [...]. znak: [...] nakazał K. i R. K. przywrócenie stosunków wodnych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], będącej ich własnością, poprzez usunięcie blokady (tamy) wykonanej z bloczków ceramicznych, płyt betonowych wraz z zabetonowanymi słupami cementowymi, rowu odprowadzającego wody powierzchniowe i opadowe od strony działki nr [...] będącej własnością L. S.. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...]. sygn. akt II SA/Lu 822/12 po rozpoznaniu skargi K. i R. małż. K. na decyzję SKO w Z. z dnia [...]. [...] uchylił decyzję Wójta [...] G. z dnia [...]. nr [...] nakazującą K. i R. K., przywrócenie stosunków wodnych na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], będącej ich własnością, poprzez usunięcie blokady (tamy) rowu odprowadzającego wody powierzchniowe i opadowe od strony działki nr [...] będącej własnością L. S.. Odwołując się to treści uzasadnienia tego wyroku wskazał, iż Sąd uznał prawidłowość ustaleń organu co do naruszenia stosunków wodnych przez wymienionych, wskutek wybudowania tamy na przebiegającym przez ich działkę nr [...] rowie, blokując odpływu wód do cieku wodnego, co powoduje szkody na działce nr [...], stanowiącej własność L. S.. Sąd zwrócił jednak uwagę na zaniechania organów w zakresie ustalenia możliwości zastosowania alternatywnych rozwiązań dla nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie to jest wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz w zakresie wykazania, jaki środek jest w niniejszej sprawie najskuteczniejszy. Organ mając na uwadze powyższe wskazania Sądu przeprowadził w dniu [...]. oględziny terenu, które potwierdziły istnienie tamy i zasypanie rowu, wystąpił do biegłego o sprecyzowanie, czy nakazanie odblokowania rowu jest właściwym sposobem przywrócenie stosunków wodnych, a biegły podtrzymał swoje ustalenia i wnioski zawarte w opinii z grudnia 2010r., a następnie zwrócił się do stron postępowania o rozważenie możliwości zawarcia ugody w zakresie wykonania rurociągu krytego na działce nr [...], która na skutek sprzeciwu właścicieli tej działki nie została zawarta. Wobec powyższego rozpoznał sprawę w oparciu o zebrany materiał dowodowy i kierując się opinią biegłego uznał, iż odblokowanie rowu pozwoli na przywrócenie stosunków wodnych, a środek ten, ze względu na brak możliwości wykonania rurociągu krytego, uznał za najskuteczniejszy. W odwołaniu od decyzji Wójt [...] G. z dnia [...] r. K. i R. małż. K. podnieśli, iż od 1993r. zgłaszają w Urzędzie Gminy Potok G. problemy z zalewaniem ich działki na skutek wybudowania rowu melioracyjnego i skierowania odpływu na tereny zabudowane. Znajdujące się na ich działce rurociągi kryte nie są w stanie przyjąć dużej ilości spływającej wody, a woda ta czyni szkody na ich gruncie. Przez ich działkę przebiega rów, którym spływa woda, czyniąc szkody, stąd też zaistniała koniczność zablokowania rowu. W ich ocenie likwidacja istniejącej blokady nie rozwiąże problemu zalewania działek. W ocenie odwołujących gmina stara się rozwiązać tylko problem podtapiania działki nr [...], należącej do sąsiada i całkowicie pomija zagadnienie istnienia podtopień na ich gruncie oraz na działce sąsiada również przez budową tamy, które wskazują, iż stosunki wodne naruszone zostały wcześniej, przed wybudowaniem blokady. Postępowanie Wójta w zakresie rozwiązania problemu podtapiania działek uznali za stronnicze, a propozycję zawarcia ugody za niekonkretną. Ich zdaniem problem odprowadzania wody z działki nr [...] należącej do L. S. został rozwiązany, gdyż na tej działce zostało wykonane urządzenie odprowadzające wodę. Odwołanie uzupełnili pismem z dnia [...]., w którym stwierdzili, iż organ w decyzji wskazał, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, choć wbrew temu stwierdzeniu na działce nr [...], należącej do L. S., wykonany został rów odprowadzający wody opadowe z tej działki oraz terenów przyległych. Do pisma dołączyli odpowiedź Starostwa Powiatowego w B. w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 153 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił przepisom prawa postępowania administracyjnego a ponownie rozpatrując sprawę nie uwzględnił wiążących organ zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, których zasadność potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. sygn. akt II OSK 847/13. Kolegium zwróciło uwagę, że problem w niniejszej sprawie dotyczył wyboru najskuteczniejszego sposobu zapobiegania szkodom, przede wszystkim na działce nr [...], ale także na działce skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, aby w tym zakresie organ przeprowadził wszechstronne i wyczerpujące postępowanie dowodowe z uwzględnieniem możliwości powołania opinii biegłego. Organ rzeczywiście skierował do biegłego J. S. pismo z prośbą o ustosunkowanie się do kwestii podniesionych w przywołanych wyżej wyrokach. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...]. biegły podtrzymał swoje ustalenia zawarte w opinii z grudnia 2010r. Biegły powtórzył także własne stanowisko oraz zaaprobował stanowisko Sądu, co do konieczności rozważenia możliwości innego rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych, bez szkody dla obu stron postępowania. Jednocześnie stwierdził, iż sposób ewentualnego innego rozwiązania wykracza poza wydaną opinię i powinien być przedstawiony w oddzielnym projekcie. Z treści tego pisma wynika więc, iż opinia biegłego sporządzona w 2010r. nie obejmuje wszystkim możliwych rozwiązań problemu przywrócenia stosunków wodnych i wymaga odrębnej, fachowej analizy. Ponadto biegły wypowiadał się w sprawie, która wymagała aktualnie stosownych rozstrzygnięć, a opinia wydana była w stanie faktycznym istniejącym w 2010r. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji pomimo jednoznacznych wskazań biegłego, co do istnienia innych alternatywnych rozwiązań w zakresie uregulowania stosunków wodnych, niż przedstawione w opinii, nie wyjaśnił przy udziale biegłego tej kwestii oraz nie rozważył możliwości uzupełnienia opinii w tym zakresie, lub sporządzenia nowej, uznając przedwcześnie i niezasadnie, na co wskazuje uzasadnienie decyzji, iż pismo biegłego stanowi potwierdzenie istnienia tylko dwóch rozwiązań - wykonania rurociągu na działce nr [...] lub likwidacji tamy wykonanej na rowie odprowadzającym wodę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poza tym podniosło, że wyjaśnienia wymaga również kwestia wykonania na działce nr [...], należącej do L. S., urządzeń odprowadzających wodę. Chodzi w szczególności o ustalenie, czy istnienie tych urządzeń może mieć wpływ na likwidację szkodliwego oddziaływania zmiany stosunków wodnych, dokonanej na gruncie K. i R. małż. K., a tym samym, czy może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zagadnienie to zostało przez organ pominięte, pomimo tego, iż może wskazywać na choćby częściowe rozwiązanie problemu przywrócenia stanu wód na pozostałych działkach. Na nieskuteczność nakazu odblokowania rowu dla uregulowania stosunków wodnych na pozostałych działkach, w istniejącym wcześniej stanie faktycznym, wskazał biegły w swojej opinii. Dodatkowo Kolegium wskazało, że ustalenia organu pierwszej instancji, co do stanu faktycznego na gruncie, w tym w drodze oględzin przeprowadzonych w dniu [...]., były nieprecyzyjne i ogólne. Ponadto nie przeprowadzono oględzin gruntu sąsiedniego. Wyjaśnił przy tym, że przepisy art. 7 i 77 K.p.a. zobowiązują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a naruszenie powyższych zasad skutkuje wadliwością wydanej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę oceni wartość dowodową sporządzonej opinii biegłego dla ustalenia treści nakazu, który przewiduje przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i wyboru najskuteczniejszego rozwiązania w celu przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowych działkach. Poza tym organ wyjaśni z biegłym, czy przedstawiona opinia uwzględnia wszystkie możliwe rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych a jeżeli nie, to jakie urządzenie zapobiegające szkodom stanowi rzeczywistą alternatywę dla przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. Jak również organ rozważy możliwość sporządzenia w tej sprawie odrębnej opinii lub uzupełnienia posiadanej, mając na uwadze to, że wskazane jest uwzględnienie w nich aktualnego stanu istniejącego w terenie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien dążyć do uzyskania jednoznacznego stanowisko biegłego w sprawie rozstrzygnięcia sporu wodnego. Wydanie prawidłowej decyzji opierać się bowiem powinno na wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. L. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. podniósł, że organ zasadnie stwierdził naruszenie stosunków wodnych a jedyną kwestią, którą organ musiał rozstrzygnąć to jakie rozwiązanie, przewidziane w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, wybrać by optymalnie w danym stanie faktycznym przywrócić naruszone stosunki wodne. W ocenie skarżącego Wójt [...] G. wypełnił wskazania Sądu. Skarżący zauważył także, że co prawda biegły wskazywał możliwość zastosowania innego rozwiązania jednak precyzował w opinii, iż takim "innym rozwiązaniem" jest zmiana przebiegu rowu lub budowa nowego rurociągu. Wójt podjął próbę zastosowania właśnie takich rozwiązań. W tej sytuacji w ocenie strony organ nieprawidłowo przyjął, iż nie wyjaśniono jakie inne rozwiązania wskazywał biegły. Skarżący podniósł – powołując się na art.136 K.p.a. – że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec tego organ odwoławczy był władny przeprowadzić dowody na okoliczności podniesione w swojej decyzji, mając na uwadze dyspozycję powyższego przepisu i sam dokonać oceny złożonej opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną lub ją uzupełnić. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Kolegium nie podjęło ponadto żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia pomimo tego, że ciążyło na nim obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie skorzystanie przez Kolegium z możliwości uzupełniania materiału dowodowego, w ocenie skarżącego, jest naruszeniem art. 7, 77 w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z [...] r., IV SA 2246/97; wyrok NSA z [...] r., IV SA 723/97; wyrok NSA z [...] r., IV SA 1496/2002, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy obowiązany jest do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 k.p.a.). Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), czy też uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się zatem w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji pierwszoinstancyjnej. Stąd, organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest obowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 (wyrok SN z [...] r., III RN 7/99, LexisNexis nr 343304, OSNAPiUS 2000, nr [...], poz. 338). Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zważyć należy, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z powodu braku należytej merytorycznej oceny przedstawionej w sprawie opinii biegłego dla ustalenia treści nakazu, który przewiduje art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i wyboru najskuteczniejszego rozwiązania w celu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji powinien rozważyć możliwość sporządzenia odrębnej opinii i uzupełnienia już posiadanej uwzględniając aktualny stan istniejący na terenie. Niewątpliwie żadne ze wskazanych przez organ drugiej instancji uchybień nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium nie wykazało, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrzył się też podstawy do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez Kolegium. Organ odwoławczy, mając bowiem wątpliwości co do treści opinii biegłego sporządzonej w sprawie, obowiązany był przeprowadzić w trybie art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności zwrócić się do biegłych o złożenie dodatkowych wyjaśnień, czego nie uczynił. Opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. wyrok NSA z [...] r., I OSK 226/10, Lex nr 745181, wyrok WSA w Warszawie z [...] r., I SA/Wa 1811/12, Lex nr 1240187, wyrok WSA w Łodzi z [...] r., II SA/Łd 499/12, Lex nr 1234484). Ponadto wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Kolegium nie wykazało w jej uzasadnieniu, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja Kolegium narusza zatem dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem odpowiednich norm prawa materialnego dokona oceny materiału dowodowego i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie, mając na uwadze także wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...]. o sygn. akt II SA/Lu 822/12.