II SA/Lu 1204/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 24 września 1999 r. (...) w przedmiocie wznowienia robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...); (...). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa orzekł zaskarżoną decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 23 sierpnia 1999 r. udzielającej Dorocie i Janowi Sz. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji pawilonu handlowego na działkach nr 40/3 i 41/1 przy ul. P. 1 w B. Organ odwoławczy wskazał na następujące motywy rozstrzygnięcia: Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 1999 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie ze względu na to, że budowa była prowadzona w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 10 września 1998 r. Dlatego też decyzją z dnia 4 czerwca 1999 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia określonych dokumentów. Z uwagi na to, że inwestorzy wykonali nałożony na nich obowiązek, organ I instancji wydał na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego decyzję udzielającą pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Decyzja ta jest zgodna z prawem. Ponadto dopełniony został obowiązek wynikający z art. 36a ust. 2 tej ustawy, gdyż Starosta Powiatowy w B. decyzją z dnia 10 września 1999 r. uchylił decyzję z dnia 10 września 1998 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Krzysztof W. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie prawa. Wskazał, że winna być wydana decyzja odmowna, gdyż inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków pozwolenia na budowę. Zgoda na wznowienie robót budowlanych premiuje samowolę inwestorów, a narusza prawa skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono na czym polega zgodność tej decyzji z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zezwalającej na wznowienie robót budowlanych było wykonanie przez inwestorów obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 4 czerwca 1999 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wskazać należy, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. II SA/Lu 1028/99 uchylona została powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji. W tej sytuacji wykonanie przez inwestorów obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma znaczenia prawnego, co jest równoznaczne z brakiem podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych w oparciu o art. 51 ust. 1a cyt. ustawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji opartej o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy powoduje, że wadliwą jest również decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Nadto podnieść należy, iż wobec ustalenia przez organ administracji, że inwestorzy prowadzili roboty budowlane z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji oraz decyzji organu odwoławczego ustawa - Prawo budowlane obowiązywała w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/. Ustawą tą do ustawy - Prawo budowlane dodano art. 36a oraz zmieniono art. 37 ust. 2 /art. 1 pkt 18 i 19 noweli/. Zgodnie z art. 36a ust. 1 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie na podstawie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś w myśl art. 36 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku naruszenia wymogu określonego w ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wznowienie budowy było możliwe dopiero po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego/. Przepisy te jako szczególne, mające zastosowanie w sytuacji istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wykluczały możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych /art. 51 ust. 1a/ nie może być utożsamiana z nową decyzją o pozwoleniu na budowę /art. 37 ust. 2/. Zmiana z dniem 23 lutego 2000 r. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przez wprowadzenie możliwości wydania na tej podstawie prawnej również decyzji o wznowieniu robot /art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136 ze zm./, jako wprowadzona już po wydaniu decyzji organów obu instancji /14 września 1999 r. i 3 listopada 1999 r./, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Organ administracji rozstrzyga sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu podejmowania decyzji. Nadto na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego decyzje wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ nadzoru budowlanego /art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego/. Tak więc i z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego nie może być utożsamiana z decyzją, która powinna być wydana na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy, o ile istniałyby ku temu przesłanki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych było możliwe, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten, jako nie znajdujący normatywnego uzasadnienia, jest błędny. Skoro bowiem w przypadku istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 36a ust. 2/, a wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub, po noweli z dnia 21 stycznia 2000 r., decyzji o wznowieniu robót - wydawanych na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej /starostę/, to organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji o wznowieniu robót na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Uwagi powyższe odnoszą się do decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Przepis ten stanowi formalnoprawną podstawę do utrzymania w mocy zgodnej z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną, organ odwoławczy również wydał decyzję niezgodną z prawem. Uznając skargę za uzasadnioną, należało uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i obciążyć stronę przeciwną kosztami postępowania na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.