II SA/Lu 1207/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi związku wyznaniowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz związku wyznaniowego [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania związku wyznaniowego Ś. J. w P. od decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], orzekającej o odmowie umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej za 2016 rok w kwocie [...]zł, naliczonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], zezwolił T. S.-K., M. K. oraz M. K. – poprzednim właścicielom gruntu, posiadanego obecnie przez stronę odwołującą się, na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,1471 ha pod parking o powierzchni 0,1471 ha, stanowiący działki nr [...], o powierzchni 0,1246 ha, w klasie bonitacyjnej RII oraz nr [...], o powierzchni 0,0225 ha w klasie bonitacyjnej RII. Decyzją tą naliczono jednocześnie stałą opłatę roczną w kwocie [...]zł, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat począwszy od 2015 r. którą to opłatą obciążono ww. współwłaścicieli nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i [...]. Następnie związek wyznaniowy Ś. J. w P., na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nabył przedmiotowe działki w celu budowy parkingu. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. związek wyznaniowy Ś. J. w P. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. z prośba o wystąpienie do Marszałka Województwa L. z wnioskiem o umorzenie ww. stałej zapłaty opłaty rocznej za 2016 r. Wniosek taki Prezydent Miasta L. skierował do Marszałka Województwa L. w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu), uzasadniając go tym, że zrealizowana na wyłączonych z produkcji rolnej działkach inwestycja spełnia wymogi z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Budowa parkingu poprawi bowiem dostęp do budynku użyteczności publicznej oraz stworzy warunki do lepszego zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności wyznaniowej. Wnioskodawca dodał, że związek wyznaniowy Ś. J. w P. nie prowadzi działalności gospodarczej, a przedmiotowy obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków. Podkreślił również, że z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2015 r. wynika, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część III, działki objęte wnioskiem przeznaczone są pod tereny aktywności gospodarczej z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Marszałek Województwa L. odmówił umorzenia zapłaty przedmiotowej stałej opłaty rocznej za 2016 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie inwestycja związku wyznaniowego Ś. J. w P. prowadzona jest w interesie społeczności lokalnej, lecz nie można jej pozytywnie zakwalifikować na kanwie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nabyte przez Ś. J. działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], na których budowany jest parking, wprawdzie przylegają do istniejącej zabudowanej nieruchomości stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych ww. związku wyznaniowego, jednak ewidencyjnie są to odrębne działki, na których nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Pomimo, że wierni przybywający do swej świątyni niewątpliwie parkują swoje pojazdy na przedmiotowych działkach, zdaniem organu nie ma to bezpośredniego związku z zaspokajaniem ich potrzeb religijnych. Z parkingu mogą bowiem korzystać także bez związku z obiektem religijnym na sąsiedniej działce i parking nie jest niezbędny do wykonywania czynności wyznaniowych Ś. J.. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że realizacji przedmiotowego parkingu nie sposób zakwalifikować jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji związek wyznaniowy Ś. J. w P. wniósł o jej uchylenie w całości i uwzględnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Strona zarzuciła, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędną interpretację art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Utrzymując w mocy decyzją organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z obowiązującym prawem i nie narusza granic uznania administracyjnego. Kolegium przychyliło się do oceny, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż sporny parking usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. W ocenie organu odwoławczego nie ma prawnego znaczenia w kwestii opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej fakt, że działki, których część została z tej produkcji wyłączona, zostały objęte jedną księgą wieczystą z działką na której zlokalizowana jest strażnica (zbór). Kolegium stwierdziło ponadto, że strona odwołująca nie przedstawiła dowodów, które przemawiałyby za umorzeniem opłaty. Samo stwierdzenie, że jest to znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności Ś. J. nic nie mówi o sytuacji tej społeczności, tj. jej liczebności i sytuacji finansowej (np. jaka kwota wpłynęła z datków za określony okres poprzedzający termin opłaty). Kolegium zauważyło przy tym, że kwota opłaty rocznej uiszczanej raz do roku w terminie do 30 czerwca wynosi [...] zł. W ocenie organu, umorzenie w takiej sytuacji stałej opłaty rocznej prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o taką ulgę w tych opłatach, które - co do zasady - winien ponosić każdy podmiot, któremu zezwolono na wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego. Zdaniem Kolegium, zasadne było również stanowisko organu pierwszej instancji, który stwierdził, że nawet spełnienie wszystkich przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może skutkować umorzeniem opłaty, bez wykazania ważnego interesu, który by to umorzenie uzasadniał. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego związek wyznaniowy Ś. J. w P. podniósł następujące zarzuty: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata roczna może być umorzona jedynie w przypadku, gdy cała nieruchomość (wszystkie działki ewidencyjne gruntu wchodzące w jej skład) wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego w rozumieniu, iż mają się na całej nieruchomości odbywać zdarzenia o charakterze religijnym oraz polegająca na przyjęciu, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w związku z zaistniałym uznaniem administracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów niezbicie wynika, iż inwestycja zrealizowana na działkach nr [...] i nr [...] w postaci parkingu przylegającego do działki ewidencyjnej, na której odbywają się bezpośrednio zdarzenia o charakterze religijnym, została zrealizowana w interesie społeczności lokalnej. Warunkiem koniecznym dalszego prawidłowego użytkowania w charakterze religijnym całej nieruchomości był zakup przez związek wyznaniowy ww. działek ewidencyjnych, ponieważ dotychczasowy parking był zbyt mały na użytek lokalnej społeczności, a w perspektywie mógłby nawet nie spełniać wszystkich norm. Ocena charakteru działalności prowadzonej na działkach nr [...] i nr [...] w oderwaniu od tych faktów, zdaniem skarżącego związku wyznaniowego, prowadzi do nielogicznego wniosku, jakoby do umorzenia opłaty mogło dojść tylko w sytuacji, gdyby bezpośrednio na parkingu zrealizowanym na tych działkach odbywały się zdarzenia o charakterze religijnym. Taka wykładnia przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w ocenie strony skarżącej - nie zasługuje na aprobatę, tym bardziej że, działki ewidencyjne o nr [...] oraz [...] wraz z działkami o nr [...] i [...] stanowią funkcjonalnie jedną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy L.-Z. w L. prowadzi księgę wieczystą o nr KW LU [...]/5, która w całości przeznaczona jest na cele kultu religijnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 tej ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W myśl zaś art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Jednakże zgodnie z art. 12 ust. 16 cyt. ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, może między innymi umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Norma prawna zrekonstruowana z treści art. 12 ust. 16 cyt. ustawy stanowi, że właściwy organ może umorzyć całość należności z tytułu opłaty rocznej, jeżeli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Jak wynika z tego przepisu, organ administracji w procesie stosowania prawa, rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 799/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W utrwalonym od lat orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak, aby było możliwe dokonanie rzeczywistej oceny zarówno stanu majątkowego podmiotu domagającego się zastosowania ulgi jak i innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tego żądania. W ocenie Sądu organy obu instancji uchybiły obowiązkowi rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wyżej określonymi wymaganiami. Przede wszystkim wadliwe było przyjęte przez Marszałka Województwa L. stanowisko, że parking, usytuowany na gruncie wyłączonym z rolniczego użytkowania wprawdzie przylega do zabudowanej nieruchomości stanowiącej obiekt przeznaczony dla wiernych związku wyznaniowego, jednak są to odrębne działki, na których nie mają miejsca żadne zdarzenia związane z obrządkiem religijnym. Marszałek przyjął, że wprawdzie wierni przybywając do świątyni parkują tam swoje samochody, lecz nie ma to związku z zaspokojenie potrzeb religijnych wiernych. Organ odwoławczy zaakceptował ten pogląd, stwierdzając lakonicznie, że parking nie jest bezpośrednio przeznaczony na cele kultu religijnego. Zauważyć jednak należy, że poczynione przez organy ustalenia, a następnie wyprowadzony wniosek o wystąpieniu negatywnej przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego związku wyznaniowego, były wadliwe i doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wynika wprost z przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych od gruntów rolnych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, między innymi z zakresu kultu religijnego, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Odkodowanie treści zawartej w tym przepisie normy prawnej wymaga zastosowania dodatkowych – poza wyłącznie tekstową – metod wykładni, przy czym w analizowany przypadku będzie to wykładnia funkcjonalna i systemowa. Przy zastosowaniu tej metody wykładni, nie ma wątpliwości, że analizowana norma prawna w swojej hipotezie zakłada, że ustawodawca uzależnił możliwość uzyskania omawianego umorzenia od zrealizowania takiej inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jednocześnie jest związana z kultem religijnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest ściśle rzecz ujmując inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że konstytucyjna zasada wolność sumienia i wyznania realizuje się między innymi poprzez stworzenie realnej gwarancji swobody wypełniania przez kościoły i inne związki wyznaniowe funkcji religijnych, co rodzi obowiązek poszanowania metod uzewnętrzniania - indywidualnie lub zbiorowo - danej religii, jak i środków utrzymania wspólnoty religijnej, w tym wspólnych spotkań (zob. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.). Z tego punktu widzenia uznać należy, że podjęcie w XXI wieku działania w celu urządzenia parkingu na potrzeby wiernych chcących skorzystać z miejsca kultu, z pewnością stanowi o staranności wobec wiernych i mieści się w szeroko rozumianym pojęciu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, związanej z kultem religijnym. W świetle powyższego uznać należy, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne poprzez wadliwą wykładnię art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co czyni ich rozstrzygnięcia wadliwymi. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), bowiem organy obu instancji zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie skarżącego związku wyznaniowego rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności. Badając tę kwestię organy będą miały na uwadze - co pominięto w dotychczasowym postępowaniu - że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jakkolwiek majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, to osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej, a nadto w tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla kwestii określenia granic obowiązku gromadzenia i dokumentowania danych o przychodach skarżącego związku wyznaniowego, gdyż ów przywilej musi być respektowany także w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny opisanego na wstępie wniosku o umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej, mając na uwadze stanowisko Sądu w tym zakresie.