II SA/Lu 121/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej także: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie udostępnienia skarżącemu akt sprawy A. K. i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż umarzając postępowanie dotyczące udostępnienia skarżącemu akt wskazanej sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie A. K. świadczeń z pomocy społecznej przewidzianych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jako podstawą prawną swego stanowiska organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 109 i art. 6 pkt 14 tej ustawy, zawierające definicję pojęcia rodziny, czyli osób spokrewnionych lub niespokrewnionych pozostających w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujących i gospodarujących. W oparciu o te przepisy organ stwierdził, że pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa, ale na tworzeniu wspólnoty. Skarżący, zdaniem organu, nie może być uznany za członka – tak rozumianej – rodziny, albowiem niewątpliwie nie zamieszkuje wspólnie wraz z dziećmi i żoną – A. K., ani nie prowadzi z tym osobami wspólnego gospodarstwa domowego. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Podniósł, że jest przedstawicielem ustawowym syna, który jest potencjalnym świadczeniobiorcą i przez to skarżącego należy uznać za stronę tego postępowania. Skarżący wskazał, że posiada także interes prawny w uzyskaniu dostępu do akt sprawy, gdyż jest stroną tych postępowań i dla wykonywania praw małoletniego syna i reprezentacji jego osoby musi uzyskać dostęp do informacji i akt postępowań objętych wnioskiem. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował art.105 § 2 K.p.a., gdyż skarżący nie wnosił o umorzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając to odwołanie doszło do przekonania, że zasadnym jest wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że nie wydaje się postanowienia z art.74 § 2 K.p.a., gdy o udostępnienie akt sprawy zwraca się osoba nie będąca stroną postępowania administracyjnego, w trakcie którego akta zostały zgromadzone. W związku z tym wniosek skarżącego, jako osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., powinien zostać rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058), to jest art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, który pozwala na udostępnienie informacji publicznej dotyczącej danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Art. 2 tej ustawy daje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś od osoby wykonującej prawo do informacji tego rodzaju nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono również pogląd odmienny, który nie znalazł jednak uznania w ocenie organu. Organ odwoławczy podkreślił, iż niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania, albowiem nadal istnieje wniosek skarżącego z dnia 31 października 2015 r., w którym domagał się on umożliwienia mu wglądu do akt spraw związanych z udzieleniem A. K. świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, wniosek ten powinien zostać rozpatrzony merytorycznie przez umożliwienie wnioskodawcy wglądu do oznaczonych akt bądź odmowę takiego wglądu, o czym należy orzec postanowieniem, wydanym na podstawie art. 74 k.p.a. Oznacza to, jak wskazał organ drugiej instancji, że niniejsza sprawa powinna zostać załatwiona w formie postanowienia, a nie decyzji, o ile organ pierwszej instancji podtrzyma swoje zapatrywanie o braku interesu prawnego skarżącego i tym samym o nieposiadaniu przez niego statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu w tej sprawie. Tym samym, jak stwierdziło Kolegium, powodem uchylenia kwestionowanej odwołaniem decyzji są przyczyny formalne, a nie merytoryczne, gdyż rozstrzyganej sprawy organ pierwszej instancji nie powinien był załatwić w formie decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy prawidłowym rozstrzygnięciem Kolegium, które wskazane zostało w treści uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji powinna być decyzja uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę, w sytuacji gdy wydana przez Kolegium decyzja uniemożliwia rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji z uwagi na umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym zamyka skarżącemu drogę do rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku; 3) art. 74 § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu dotyczącego wydawania postanowień w przedmiocie udostępnienia akt postępowania, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało merytorycznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W świetle art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż "wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy nie jest prawidłowe. Nie zaistniały bowiem jakiekolwiek przesłanki umorzenia postępowania, w szczególności istnieje nadal wniosek Pana A. S. z dnia 31 października 2015 r. odnoszący się do umożliwienia mu wglądu do akt spraw związanych z udzieleniem Pani A. K. świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że wniosek strony powinien zostać rozpatrzony merytorycznie przez umożliwienie wglądu do oznaczonych akt lub odmowę takiego wglądu, co w ocenie Kolegium powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 74 k.p.a." (s. 4 uzasadnienia, k. 14v akt administracyjnych organu drugiej instancji). Nie budzi bowiem wątpliwości, co trafnie dostrzegło Kolegium, że nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji, toczącego się na skutek wniosku skarżącego z dnia 31 października 2015 r. Skoro bowiem skarżący wniosku tego nie wycofał, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było jego załatwienie w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc wskazał organ odwoławczy, że w tej sytuacji "wniosek strony powinien zostać rozpatrzony merytorycznie przez umożliwienie wglądu do oznaczonych akt lub odmowę takiego wglądu, co w ocenie Kolegium powinno nastąpić w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 74 k.p.a.". Mając powyższe na uwadze całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, które działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o umorzeniu postępowanie pierwszej instancji w całości. Takie rozstrzygnięcie, jak zasadnie podniesiono w skardze, pozostaje w logicznej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji błędnie dopatrzył się podstaw do umorzenia toczącego się przed nim postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., to nie miało ono podstaw prawnych do tego, by uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowania pierwszej instancji. W tej sytuacji, konsekwentnie organ odwoławczy powinien był, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w opisanej sytuacji procesowej nie byłoby dopuszczalne rozstrzygnięcie przez Kolegium sprawy co do jej istoty, poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 74 K.p.a., albowiem prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do zaskarżenia – w administracyjnym toku instancji – wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy nie miał podstaw do tego, by udostępnić stronie żądane przez nią akta, w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem uchylił się od dokonania oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony tychże postępowań dotyczących przyznania jego żonie świadczeń z pomocy społecznej. Niewątpliwie powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia, to jest uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania, organ pierwszej instancji – w istocie – pozbawiony został możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego z dnia 31 października 2015 r. dotyczącego umożliwienia mu wglądu do akt spraw wskazanych w tym wniosku. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę organy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.