II SA/Lu 1212/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesorzy WSA Jerzy Drwal, Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant referent stażysta Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę II SA/Lu 1212/03 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 200o r. z późn. zmianami) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w L. ul/ D.M.M, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] nakazującej inwestorowi – "[...]" Przedsiębiorstwo Wielobranżowe sp. z o.o. ul. D.M.M., rozbiórkę części budynku usługowego o wymiarach 4,36 m x 7,50 m, dobudowanej do istniejącego parterowego budynku usługowego przy ul. M., przyległego do piętrowej kamienicy na tej samej nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Ponadto wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji została doręczona stronie skarżącej z pouczeniem o sposobie i terminie zaskarżenia i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 26 maja 2003 r. Jak wskazano, przewidziany przez przepis art. 129 § 2 kpa termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 czerwca 2003 r., a odwołanie "[...]" sp. z o.o. sporządzone, jak wynika z jego treści, z datą 10 czerwca 2003 r., nadane zostało w polskiej placówce pocztowej również w dniu 10 czerwca 2003 r., a więc jeden dzień po upływie ustawowo przewidzianego terminu do jego wniesienia. Skutkowało to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Od tego postanowienia "[...]" sp. z o.o. z siedzibą, reprezentowana przez Prezesa Zarządu Z.J. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej to postanowienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] nakazującej inwestorowi – "[...]" Przedsiębiorstwo Wielobranżowe sp. z o.o. ul. D.M.M., rozbiórkę części budynku usługowego o wymiarach 4,36 m x 7,50 m, dobudowanej do istniejącego parterowego budynku usługowego przy ul. M., przyległego do piętrowej kamienicy na tej samej nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący wyrażał niezadowolenie z treści wydanego postanowienia podnosząc, iż wbrew zawartemu w nim stanowisku odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł w terminie. W tym względzie skarżący wywodził, iż odpis decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. został mu doręczony w dniu 28 maja 2003 r., co prowadzi do zdaniem skarżącego do wniosku, iż dochował terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Na okoliczność dochowania terminu do wniesienia odwołania skarżący powoływał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], z treści, którego wynika, iż odwołanie skarżącego wniesione zostało w terminie. Ponadto, sugerował, iż z akt Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celowo usunięto dowód doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] marca 2003 r. Niezależnie od tego, skarżący podnosił również, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. jest wadliwa, albowiem "[...]" sp. z o.o. nie była i nie jest właścicielem obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2003 r. – data wpływu 25 czerwca 2003 r. – skarżący ponownie podnosił, iż odpis decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. otrzymał w dniu [...] maja 2003 r., mimo, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje data 26 maja 2003 r. Okoliczność tę, skarżący tłumaczył tym, iż adresowana do "[...]" sp. z o.o. przesyłka została wadliwie doręczona G.P., tj. pracownikowi, który nie był upoważniony do odbioru żadnych przesyłek, albowiem upoważnienie takie posiada inny pracownik, tj. J.P., na okoliczność, czego, skarżący do pisma procesowego dołączył kopię upoważnienia datowanego na 20 września 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu wnosił o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, podnosił, iż jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. pismem z dnia 15 lipca 2003 r. wskazał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, to jednak organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji i jest zobowiązany z urzędu, we własnym zakresie dokonać oceny tego, czy został zachowany przewidziany przepisami kpa termin do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonego postanowienia zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżącego i uchylić zaskarżone postanowienie, jak również, czego oczekuje skarżący, poprzedzającą to postanowienie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie sposób, czyniąc zadość oczekiwaniom i żądaniom skarżącego zawartym w skardze, zwłaszcza zaś w jej uzasadnieniu dokonywać kontroli zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza zaś poprzedzającej to postanowienie decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim sąd administracyjny nie jest do niej uprawniony - w tym względzie podkreślić, bowiem należy, iż przedmiot orzekania Sądu ograniczony jest do kontroli zgodności z prawem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, formułowanych w stosunku do niego zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Czyni ono zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającemu je organowi, iż procedował z ich naruszeniem. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza i czyni zadość dyspozycji przepisu art. 134 kpa. Stanowi on, iż " Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. [...]". Poza sporem jest, iż przywołany przepis ma charakter imperatywny i obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia przed merytorycznym rozpatrzeniem wniesionego odwołania, dokonania jego formalnej kontroli wyrażające się w ocenie, czy jest ono dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w zastosowanej przez ustawodawcę konwencji językowej, którą posłuży się przy redakcji tegoż przepisu – "organ odwoławczy stwierdza". Wykładnia taka znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2294/96 wyraził pogląd, iż "[...] Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania". W świetle powyższego, nie sposób zasadnie bronić tezy prezentowanej przez skarżącego, że w zakresie odnoszącym się do oceny prawnej zaskarżonego postanowienia i tym samym wniosku o jego wadliwości, miarodajne byłoby stanowisko wyrażone przez organ I instancji w piśmie z dnia 15 lipca 2003 r., z treści, którego skarżący wywodzi, iż jego odwołanie zostało wniesione w terminie. Poza sporem jest, bowiem, iż przepis art. 134 kpa, nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iżby organ odwoławczy w jakikolwiek sposób związany był stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w przedmiocie oceny dopuszczalności odwołania oraz oceny czy zostało ono wniesione w terminie. Jest to, bowiem zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego zobowiązanego, przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania, do dokonania jego formalnej kontroli, w zakresie, w jakim wynika ona z dyspozycji przepisu art. 134 kpa. Według Sądu, nie jest również zasady zarzut skarżącego i przywoływane na jego okoliczność argumenty mające świadczyć o tym, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. wniesione zostało w terminie. W tym względzie skarżący podnosi, iż odpis decyzji doręczony został mu w dniu 28 maja 2003 r., jakkolwiek jednocześnie, jak wynika z treści jego pisma z dnia 23 czerwca 2004 r. – data wpływu 25 czerwca 2003 r. – przyznaje, iż adresowana do spółki przesyłka (odpis decyzji) doręczona została za zwrotnym poświadczeniem odbioru w dniu 26 maja 2003 r., a odbioru dokonał pracownik do tego nieuprawniony. W przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż trafnie organ odwoławczy ustalił, iż termin do wniesienia odwołania od doręczonej decyzji liczyć należy od dnia, w którym doręczenie nastąpiło, tj. od dnia 26 maja 2003 r. Decydujące znaczenie ma, bowiem w tym względzie zwrotne potwierdzenie odbioru, właśnie z datą 26 maja 2003 r., zwłaszcza zaś uwidoczniona w nim treść (k. 60 akt administracyjnych organu I instancji) – z powodu nieobecności adresata przesyłka pozostawiona została osobie uprawnionej – pracownikowi przedsiębiorstwa, tj. G. P. – ponadto, zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone zostało podpisem osoby odbierającej przesyłkę oraz pieczęcią przedsiębiorstwa, będącego adresatem przesyłki. W tym zakresie zasadnie należy, więc przyjąć, iż przesyłka została skarżącemu doręczona w sposób prawidłowy. Potwierdzenie doręczenia przesyłki za zwrotnym poświadczeniem odbioru przez pracownika przedsiębiorstwa [...]", co wyraziło się w podpisie pracownika i opatrzeniu zwrotnego poświadczenia odbioru pieczęcią adresata przesyłki, stanowiło okoliczności świadczące o tym, iż przesyłkę zasadnie należało uznać za doręczoną prawidłowo w dniu 26 maja 2003 r. Stąd też, zasadnie termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia następnego po dniu skutecznie dokonanego doręczenia, tj. od dnia 27 maja 2003 r., co oznacza, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 9 czerwca 2003 r. (w zakresie odnoszącym się do biegu terminu początkowego, od którego liczy się upływ czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania zob. np.: wyrok NSA z 14 maja 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Po 2728/95 – "[...] Przy obliczeniu terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia, a zatem upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu [...]maja 1995 r. miał miejsce 9 czerwca 1995 r."; wyrok NSA z 6 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 2707/00 – "Zgodnie z art. 57 § 5 kpa termin uważa się w szczególności za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej. W takim wypadku decyduje data stempla pocztowego."; czy też wyrok NSA z 28 maja 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1944/96 – "Skoro na kopercie zawierającej odwołanie figuruje data stempla pocztowego, zasadnie organ odwoławczy tę datę, zgodnie z art. 57 § 5 kpa, uznał za datę wniesienia odwołania. [...]."). Gdy zważyć na przywołaną jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i skonfrontować ją z zarzutami skargi, tj. okolicznością w postaci odbioru przesyłki przez osobę do tego nieuprawnioną - jak wywodzi to skarżący - nie sposób zasadnie obciążać organu administracji I instancji, który przecież dokonał wszelkich aktów należytej staranności przesyłając ją na wskazany przez stronę postępowania adres, a wskazanie to nie zawierało żadnych zastrzeżeń, co do osób (pracowników przedsiębiorstwa uprawnionych do odbioru przesyłek), zaniechaniami strony postępowania administracyjnego, która podając adres do doręczeń – wiążący dla organu prowadzącego postępowanie - nie podała równocześnie żadnych innych informacji istotnych z punktu widzenia ewentualnych kwestii związanych z oceną skuteczności doręczanych pism. Nie sposób, więc zasadnie, tego rodzaju ryzykiem, związanym z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego, obciążać organu administracji. W przekonaniu Sądu, dopełnił on, bowiem wszelkich aktów należytej staranności w tym względzie i zasadnie organ odwoławczy uznał w zaskarżonym postanowieniu, iż strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ocenę tego rodzaju potwierdza też kolejna okoliczność istotna w sprawie. Zwraca uwagę, iż zarzut formułowany w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zwłaszcza zaś eksponowany w piśmie procesowym z 23 czerwca 2004 r. – data wpływu 25 czerwca 2004 r. – nie był podnoszony przez stronę na etapie postępowania odwoławczego przed organami nadzoru budowlanego, co gdyby nastąpiło obligowałoby równocześnie odwołującego się – "[...]" – do uczynienia zadość warunkom wskazanym w przepisie art. 58 § 1 i 2 kpa stanowiącemu, iż "W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin." W tym względzie, zwłaszcza, gdy zważyć na okoliczności podnoszone przez skarżącego w postępowaniu sądowo administracyjnym, przy równoczesnym zaniechaniu odwołania się do nich w odwoławczym postępowaniu administracyjnym i zaniechaniu uczynienia zadość dyspozycji przepisu art. 58 kpa - przy zasadnym domniemaniu, iż okoliczności te znane były skarżącemu już w dacie składania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. - zasadnie należy uznać, iż skarżący kwestionując skuteczność doręczenia odpisu decyzji, zmierza do obciążenia organów administracji ryzykiem swoich zaniechań i niedbalstwa. Stanowiska tego rodzaju nie sposób akceptować. W związku z tym w świetle wyżej przywołanych ocen, formułowanych na tle obowiązujących przepisów prawa, jak również orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zasadnie kwestionować zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W przekonaniu Sądu, bowiem, zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i czyni zadość dyspozycji przepisu art. 134 kpa, jak również, w zakresie odnoszącym się do podstaw i przesłanek dokonanej przez organ odwoławczy oceny, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, przepisu art. 129 i 57 kpa. Stąd też, gdy zważyć na wyżej wskazany zakres kognicji Sądu, nie sposób uczynić zadość żądaniu skarżącego. Skarga nie jest, bowiem zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu podnieść też należy, iż Sądowi znany jest pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie sygn. akt [...], a odnoszący się do zasad liczenia terminów ustawowych. Abstrahując od tego, iż nie dość, że nie znajduje on żadnych podstaw ku temu, iżby w świetle okoliczności faktycznych sprawy uznać go za adekwatny, że został on krytycznie oceniony przez doktrynę prawa (zob. krytyczne glosy do tegoż orzeczenia T. Kuczyński, OSP 2001/5/78, J. Kremis, OSP 2001/12/171), również Sąd orzekający w sprawie znajduje podstaw, iżby go afirmować. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.