II SA/Lu 1212/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. B. 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Burmistrz Miasta L. (dalej: Burmistrz bądź organ pierwszej instancji) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w L. (dalej: Spółdzielnia) wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na posesji stanowiącej własność T. B. (dalej: skarżąca), poprzez: ustawienie na działce nr [...] obrzeża typ ciężki na ławie z oporem w odległości 0,5 m od granicy posesji skarżącej oraz zmianę ukształtowania terenu działki nr [...] wzdłuż posesji skarżącej powodujące zmianę kierunku spływu wód opadowych przez wykonanie nasypu ziemnego o pochyleniu podłużnym w stronę drogi pożarowej i opartego o ustawione obrzeże betonowe wzdłuż posesji skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w oparciu o sporządzoną opinię biegłego, z której wynika, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości będącej własnością skarżącej zasadne jest nałożenie na Spółdzielnię obowiązku doprowadzenia do prawidłowego stanu wody, poprzez wykonanie opisanych urządzeń zapobiegającym szkodom. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółdzielnia, zarzucając organowi pierwszej instancji brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wadliwą ocenę sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Spółdzielnia wskazała, że organ skorzystał ponownie z opinii biegłego, który nie posiada wiedzy z zakresu hydrologii. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej także: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że powodem wydania decyzji kasacyjnej było to, że Burmistrz, z naruszeniem art. 10, 79 i 81 k.p.a., nie zapewnił udziału w postępowaniu ponad 160 współwłaścicielom opisanej nieruchomości, pozostającej w zarządzie Spółdzielni, a po drugie, że organ pierwszej instancji bezzasadnie, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., uchylił się od dokonania własnej oceny sporządzonej w sprawie opinii biegłego. W sprzeciwie od powyższej decyzji kasacyjnej Kolegium skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie było konieczne ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji jest zasadny. Sąd uwzględnił sprzeciw również z innych powodów niż w nim wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie od decyzji. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wprowadzono do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu od decyzji. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy. Zauważyć należy, że zaskarżona decyzja Kolegium stanowi trzecią kolejną decyzję kasatoryjną, opartą o art. 138 § 2 k.p.a., wydaną w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że motywy tej decyzji sprowadzają się w istocie do wskazania, że organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu ponad 160 współwłaścicielom opisanej nieruchomości, pozostającej w zarządzie Spółdzielni W ocenie Sądu, analiza uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że organ drugiej instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga po pierwsze, że wbrew twierdzeniom Kolegium, spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, co czyni wywody organu dotyczące art. 18 i art. 22 ustawy o własności lokali, bezzasadnymi (zob. uchwała NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15). Mając na uwadze zakres obowiązków nałożonych na Spółdzielnię decyzją organu pierwszej instancji, obejmujący ustawienie na działce zarządzanej przez ten podmiot "obrzeża typu ciężkiego na ławie z oporem" oraz wykonanie na tej działce nasypu ziemnego, stwierdzić należy, że oczywiście nieuzasadnione było uznanie za strony tego postępowania inne podmioty niż sama Spółdzielnia oraz skarżąca. Chodzi tu o ponad 160 podmiotów mających tytuł prawny do wspomnianej nieruchomości. Zdaniem Sądu, tak określony zakres robót w sposób oczywisty mieści się w granicach kompetencji Spółdzielni, określonych przepisami prawa spółdzielczego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem jej członków, w myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie z art. 4 ust. 4 i 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wskazany wyżej obowiązek obejmuje także właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni, gdyż są oni obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu zarówno kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, jak i wydatków związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni, które są przeznaczone do wspólnego korzystania przez osoby zamieszkujące w określonych budynkach lub osiedlu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 834/15). Co więcej, ustawowo określone prawo wykonywania zarządu nieruchomością wspólną obejmuje nie tylko uprawnienie do działania w interesie Spółdzielni i współwłaścicieli nieruchomości znajdujących się w zasobach Spółdzielni, lecz – co jest oczywiste – obejmuje także obowiązek znoszenia prawnie nałożonych obciążeń związanych z zarządzanym mieniem, w tym obowiązku publicznoprawnego, wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Po drugie stwierdzić należy, że całkowicie nieuzasadnione było stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ pierwszej instancji uchylił się od dokonania własnej oceny sporządzonej w sprawie opinii biegłego. Z akt sprawy wynika, że Kolegium wydając w dniu [...] czerwca 2017 r. poprzednią decyzję kasacyjną (znak: [...]) zwróciło uwagę Burmistrza na konieczność przeprowadzenia wnikliwej oceny opinii biegłego T. K., sporządzonej na zlecenie Gminy M. L. w kwietniu 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz niewątpliwie podjął czynności zmierzające do zweryfikowania prawidłowości opisanej opinii biegłego. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ pierwszej instancji wezwał biegłego do uzupełnienia ekspertyzy zgodnie z wytycznymi Kolegium. W dniu [...] sierpnia 2017 r. do tego organu wpłynęło pismo biegłego, w którym ustosunkował się do argumentacji podniesionej w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. W piśmie tym biegły wskazał m.in. na możliwość zastosowania dodatkowego rozwiązania polegającego na przełożeniu istniejącego opornika betonowego 12 x 25 x 100 cm w taki sposób, by jego górna krawędź była wyniesiona ok. 6-8 cm ponad krawędź ścieku przykrawężnikowego wykonanego z kostki betonowej typu Holland. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pierwszej instancji odniósł się zwięźle do tej propozycji uznając, że jego zdaniem, nie zapewni ona skutecznej ochrony posesji skarżącej przed wodami opadowymi. W związku z tym Burmistrz stwierdził: "dlatego mimo, iż w ocenie biegłego jest to rozwiązanie tańsze, to mając na względzie skuteczność ochrony działki, organ pozostał przy pierwotnym rozwiązaniu". Ponadto organ dokonał oceny omawianej opinii biegłego i wskazał, że "po zapoznaniu się z ww. opinią podzielił stanowisko biegłego co do zaproponowanych rozwiązań i wybrał to, które będzie najbardziej skuteczne to jest: ustawienie na działce nr [...] obrzeża typ ciężki na ławie z oporem w odległości 0,5 m od granicy posesji Pani T. B. oraz zmiana ukształtowania terenu działki nr [...] wzdłuż posesji Pani T. B. zmieniając kierunek spływu wód opadowych przez wykonanie nasypu ziemnego o pochyleniu podłużnym w stronę drogi pożarowej i opartego o ustawione obrzeże betonowe wzdłuż posesji pani T. B.. W związku z tym Burmistrz stwierdził, że "sama ekspertyza zawiera wszelkie niezbędne informacje, potrzebne do podjęcia przez organ I instancji rozstrzygnięcia" (s. 5-6 decyzji organu pierwszej instancji, k. 58 akt adm. pierwszej instancji). Niezależnie od tego organ ten przywołał w uzasadnieniu swej decyzji obszerne fragmenty omawianej ekspertyzy, odnosząc się do nie szczegółowo. Podzielając stanowisko w niej zawarte, organ zauważył, że "w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych na działce nr [...] należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej w L. doszło do naruszenia stanu wody na gruncie w wyniku czego dochodzi do zalewania posesji Pani T. B. (dz. Nr [...]). Prace wykonane w ramach przebudowy działki nr [...] doprowadziły do zmniejszenia terenu retencyjnego trawnika usytuowanego pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], w wyniku prac zlikwidowano obrzeże istniejące przy starej drodze wewnętrznej i wyniesione o ok. 5 do 7 cm ponad ciek, co między innymi zapobiegało przelewaniu się wód opadowych na teren trawnika, zlikwidowano żywopłot stanowiący osłonę przed wodami opadowymi. Wykonany ciek przykrawężnikowy przebudowanej drogi pożarowej jest w stanie odprowadzić jedynie wody opadowe z terenu tej drogi, a nie z całej zlewni wskazanej w ekspertyzie. Brak jest właściwych elementów odprowadzających wody opadowe w ramach działki nr [...]". Z tych względów organ ocenił, że "biegły ewidentnie wykazał, że w wyniku zmian stanu wody na gruncie działki nr [...] dochodzi do zalewania wodami opadowymi działki nr [...], co powoduje ewidentne szkody dla właścicielki tej działki" (s. 3-4 decyzji organu pierwszej instancji; k. 58 akt adm. pierwszej instancji). Nie budzi zarazem wątpliwości, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie wskazał ani żadnych okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien był ustalić, ani materiału dowodowego, który powinien był zgromadzić w celu ustalenia tych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy odniesie się też wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania.