II SA/Lu 1217/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesorzy WSA Jerzy Drwal, Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant referent stażysta Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę II SA/Lu 1217/03 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...]maja 2003 r., nr [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w stosunku do A.K. w sprawie dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń na pizzerię w budynku przy ul. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego w stosunku do A. K. i prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] maja 2003 r. wydaną na podstawie przepisu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego umorzono postępowanie. Jak wskazano, przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do A.K. było rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. w sprawie sygn. [...], opatrzonym klauzula wykonalności z 18 czerwca 2001 r., Sąd Rejonowy zniósł współwłasność nieruchomości położonej przy ul. W., przyznając ją w całości na własność Z.K. i zasądzając od niego na rzecz A.K. spłatę za jego udział w nieruchomości wynoszący ¼ części. Jak podniesiono, wskazane postanowienie okazane zostało organowi I instancji w toku toczącej się rozprawy administracyjnej, w dniu 15 kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, więc, iż prowadzenie postępowania w sprawie legalności zabudowy działki położonej przy ul. W. w stosunku do A.K. stało się bezprzedmiotowe i stosownie do przepisu art. 105 § 1 kpa należało je umorzyć. Od decyzji tej odwołanie wniósł A.K. wnosząc o jej uchylenie, dokonanie prawidłowej oceny dowodów zebranych w sprawie, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, w tym rozstrzygnięcie przez organ administracji o zwrocie poniesionych przez niego kosztów wynikających z nakładów, jakie poczynił na budowę pomieszczenia nr 6 pizzeri zlokalizowanej na działce położonej przy ul. W. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ II instancji stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. wydana została w sposób prawidłowy, albowiem zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa w związku z ujawniona okolicznością postępowanie stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przekonuje zaś, jak wskazano brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej ostatecznie sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Jak wskazano, przesłanka umorzenia postępowania w stosunku do A. K. powstała w czasie trwania postępowania administracyjnego, a więc w sprawie już zawisłej przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Podniesiono przy tym, iż bezprzedmiotowość postępowania, którego stroną zobowiązana był współwłaściciel nieruchomości i zarazem inwestor A.K. wynika stąd, iż na mocy wskazanego postanowienia Sądu Rejonowego właścicielem przedmiotowej nieruchomości stał się Z.K. Nie oznacza to jednak, jak równocześnie podniesiono, umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej popełnionej na działce położonej przy ul., W., ponieważ przeniesienie praw zbywalnych wynikające z orzeczenia Sądu Rejonowego skutkuje tym, iż Z.K. wstępuje do sprawy z mocy prawa w miejsce poprzedniej strony. Ponadto, jak podniesiono, zawiadomienie z dnia 20 maja 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na posesji przy ul. W. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, albowiem jak podniesiono również, poza sporem jest, że A.K. w latach 1997-1998 zmienił sposób użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych na pizzerię bez pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej oraz do istniejącego budynku mieszkalnego dobudował pomieszczenie nr 6 bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej decyzji tej A.K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący wyrażał niezadowolenie z treści wydanej decyzji eksponując zwłaszcza podnoszoną przez niego wcześniej okoliczność w postaci tego, iż nie ustosunkowano się do jego wniosków odnoszących się do rozstrzygnięcia w przedmiocie poczynionych przez niego nakładów na przedmiotową inwestycję. W związku z tym też, wnosił on o zasądzenia na jego rzecz odszkodowania lub zezwolenia mu na odzyskanie materiałów zużytych do dobudowy pomieszczenia. Stanowisko w tym przedmiocie, skarżący podtrzymywał również w piśmie procesowym skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (data wpływu 23 czerwca 2004 r.) precyzując swoje żądanie w zakresie dotyczącym zasądzenia na jego rzecz odszkodowania, określając jego wysokość na kwotę 8.000 złotych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi. Ponadto, w zakresie odnoszącym się do formułowanego przez skarżącego żądania, w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz odszkodowania podnosił, iż orzekanie o roszczeniach z tego tytułu należy do kognicji sądów powszechnych nie zaś organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżącego A.K. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie sposób, czyniąc zadość oczekiwaniom i żądaniom skarżącego zawartym w skardze, zwłaszcza zaś w jej uzasadnieniu dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim sąd administracyjny nie jest do niej uprawniony. Tym samym nie sposób też orzekać w przedmiocie żądania zasądzenia na rzecz skarżącego odszkodowania, albowiem nie jest to przedmiot orzekania Sądu – sprawy z tego zakresu należą, bowiem do właściwości sądów powszechnych. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się właśnie do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. czynią zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającym je organom, iż procedowały one z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. prawa nie naruszają i czynią zadość dyspozycji przepisu art. 105 § 1 kpa. Stanowi on, iż "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." W przekonaniu Sądu, poza sporem jest, iż w sprawie zawisłej przed organem nadzoru budowlanego, której przedmiotem było postępowanie wszczęte w stosunku do skarżącego A.K. w sprawie legalności zabudowy działki położonej w L. przy ul. W. ujawniona została w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (w toku rozprawy administracyjnej w dniu 15 kwietnia 20002 r.) okoliczność skutkująca zasadnie uznaniem, iż postępowanie to w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa stało się bezprzedmiotowe. Jak się, bowiem okazało, postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. w sprawie sygn. [...], Sąd Rejonowy zniósł współwłasność nieruchomości położonej przy ul. W., przyznając ją w całości na własność Z.K. i zasądzając od niego na rzecz A.K. spłatę za jego udział w nieruchomości wynoszący ¼ części. W związku z tym, w realiach sprawy przyczyna bezprzedmiotowości postępowania nosi wszelkie cechy przyczyny podmiotowej wynikającej ze zmiany tytułu własności nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wzniesiony przez A.K., w stosunku, do którego w związku z samowolnie realizowaną inwestycję wszczęte zostało postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego. Tym samym zasadnie należy podzielić pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty (zob. szerzej B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s.478 i n.). W tym kontekście poza sporem jest, więc, zwłaszcza, gdy zważyć na okoliczności w postaci przedmiotu postępowania administracyjnego – dokonanie samowolnie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku – strony tegoż postępowania – postępowanie wszczęte zostało w stosunku do inwestora A.K. występującego w sprawie w charakterze strony – zmiany stosunków własnościowych nieruchomości – zniesienie współwłasności nieruchomości poprzez przyznanie jej Z.K. ze spłatą dla A.K. - i gdy skonfrontować je z dyspozycją przepisu art. 104 kpa, w świetle, którego forma decyzji, jako aktu indywidualnego jest formą podstawową dla załatwienia sprawy i rozstrzygnięcia o jej istocie, co wyraża się przecież w ustaleniu przed podmiot kompetencji stosowania prawa konsekwencji normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji, jak również z dyspozycją przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś oznaczenie strony – jej adresata – oraz rozstrzygnięcie, że zmiana stosunków własnościowych nieruchomości, zasadnie skutkować musiała uznaniem pierwotnie wszczętego w stosunku do A.K. postępowania administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego za bezprzedmiotowe. W świetle przywołanych przepisów art. 104 i 107 kpa, nie sposób, bowiem było oczekiwać, iżby organ administracji mógł rozstrzygnąć sprawę, co do jej istoty, a to, dlatego, że zmiana stosunków własnościowych skutkowała brakiem podmiotowego elementu materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwiło właśnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Tym samym, brak jest jakichkolwiek podstaw, iżby uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Przeciwnie, poza sporem jest, iż czynią one zadość przepisom obowiązującego prawa, albowiem jak podkreślono wyżej, w świetle wskazanych okoliczności, trafnie i zasadnie należało uznać, iż w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 kpa wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w związku, z czym należało je umorzyć. Podkreślić przy tym należy, iż konsekwencją umorzenia postępowania decyzją z dnia 20 maja 2003 r., było jednoczesne wszczęcie również w dniu 20 maja 2003 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na posesji przy ul. W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę z udziałem Z.K., jako strony tegoż postępowania, co czyni zadość dyspozycji przepisu art. 30 § 4 kpa. Wobec powyższego nie sposób zasadnie podzielić zasadności zarzutów skarżącego A. K., iżby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisu obowiązującego prawa. Nie sposób też zasadnie uczynić zadość żądaniu skarżącego i orzec na jego rzecz odszkodowanie tytułem poniesionych przez niego nakładów na nieruchomość przyznaną następnie w toku postępowania o zniesienie współwłasności Z. K. Orzekanie o roszczeniach cywilnych nie należy, bowiem do zakresu kognicji nie dość, że organów administracji, to również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zakres kognicji Sądu wyznaczony jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, której sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co nie daje żadnych podstaw orzekania w sprawach roszczeń cywilnych, gdyż te zastrzeżone są do kompetencji sądów powszechnych. Oczekując, więc należnego mu odszkodowania, skarżący winien wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.