II SA/Lu 122/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Maciej Kierek,, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby oddala skargę. Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego, decyzją z dnia [...]października 2004 r. ([...]), wydaną z upoważnienia Starosty, orzekła o odrzuceniu zgłoszenia, dokonanego pismem z dnia 24 czerwca 2004 r. przez "[...]", sp. z o.o. (ul. [...], W.) na podstawie art. 12 oraz art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085), odnośnie do faktu występowania na terenie Bazy Paliw nr 22 w M. zanieczyszczenia ziemi lub gleby. Spółka wskazała Centralę Produktów Naftowych jako podmiot, w wyniku działań którego zanieczyszczenie nastąpiło, wnosząc o stwierdzenie, iż zanieczyszczenie to zostało dokonane w latach 1952-1997. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż nie wystąpiły trzy przesłanki skuteczności takiego zgłoszenia na gruncie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Spółka nie wykazała bowiem, że zanieczyszczenie ziemi lub gleby nastąpiło przed 1 października 2001 r., że zostało ono dokonane przez inny podmiot, a fakty wskazywane przez spółkę nie zostały udokumentowane w przedmiotowym zgłoszeniu zgodnie z wymogiem zawartym w powołanym przepisie. W szczególności organ uznał, iż z ekspertyz opracowanych w listopadzie 1998 oraz w czerwcu 2003 r. nie wynika, że zanieczyszczenie nie występowało już po powstaniu spółki (1 lipca 1997 r.), skoro pierwsza z nich, z listopada 1998 r., w ocenie organu obszerniejsza i dokładniejsza, wskazuje jedynie na częściowe uszczelnienie frontu przeładunkowego przy prowadzeniu w dalszym ciągu po tej dacie prac przeładunkowych. Z ekspertyzy tej wynika ponadto, że w czasie jej sporządzenia. nie dochodziło już do istotnych wycieków, co nie wyklucza jednak, w ocenie organu, wycieków w ogóle. Odwołanie od decyzji wniosła spółka [...], domagając się stwierdzenia, iż zanieczyszczenie dokonane zostało w latach 1952-1997 przez Centralę Produktów Naftowych. Spółka powoływała się w szczególności na fakty związane z pracami dotyczącymi uszczelnienia frontu oraz ze zmianami w sposobie eksploatacji po r. 1997, podnosząc, iż ekspertyzy wskazują na zanieczyszczenia, które narastały ewolucyjnie i miały miejsce w przeszłości, w wyniku wieloletnich prac przeładunkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wezwaniu Spółki do uzupełnienia dokumentacji oraz po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej z udziałem strony skarżącej w dniu [...] października 2005 r., decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. ([...]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium w uzasadnieniu podtrzymało wyniki ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji związanych z zanieczyszczeniem gleby i wody na terenie bazy paliw w M.. Kolegium zajęło się także podniesioną w odwołaniu kwestią następstwa prawnego, wynikającą z prywatyzacji zachodzącej w sektorze naftowym, w wyniku której [...] stały się następcą w zakresie zobowiązań przedsiębiorstwa państwowego na gruncie art. 40 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r., nr 171, poz. 1397 ze zm.) wyłączającego, w ocenie organu, zastosowanie zasad odpowiedzialności z tytułu zobowiązań, uregulowanej w art. 55(4) kc. Kolegium stwierdziło przy tym, iż niezależnie od kwestii następstwa prawnego nie można przyjąć, iż Spółka udowodniła, iż nie jest sprawcą zanieczyszczenia gleby i wody na terenie bezy paliw. Spółka [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzuciła rażące naruszenie art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085), art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz art. 151 i innych kodeksu spółek handlowych. Spółka wskazała w szczególności na przekroczenie terminu do wydania decyzji ostatecznej na gruncie art. 12 ust. 4 ustawy, na wewnętrzną sprzeczność w decyzjach obu organów, wynikającą z jednoczesnego zajmowania się przez organ zarówno niewykazaniem przez spółkę, iż nie jest sprawcą zanieczyszczenia jak i kwestią następstwa prawnego, a także na błąd w ustaleniach faktycznych odnośnie samego wykazania przez spółkę, że to nie ona jest sprawcą zanieczyszczenia. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wskazując na wcześniej podniesione w zaskarżonej decyzji argumenty uzasadnienia. Kolegium podkreśliło także, iż równoczesne rozpatrywanie kwestii ustalenia daty zanieczyszczenia oraz następstwa prawnego wynikało z faktu podniesienia obu tych zagadnień w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. 1. Kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) orzekanie w zakresie jej zgodności z prawem. Kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest zatem z punktu widzenia spełniania przez decyzję wymogów zawartych w normach kompetencyjnych, proceduralnych i materialnoprawnych. Nie obejmuje więc co do zasady zarówno bezpośredniej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego, podobnie, jak również nie polega na samodzielnym dokonywaniu czynności prowadzących do tych ustaleń. Proces ustalania faktów prowadzony jest przez organy administracyjne w myśl wymogów wskazanych w odpowiednich przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście kontrola sądu obejmuje sprawdzenie, czy wymogi te zostały spełnione. W szczególności idzie tu o ocenę, czy organy administracyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), czy umożliwiły stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa), czy organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz czy ocena organu odnośnie do udowodnienia danej okoliczności została wyprowadzona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Ocenie sądu podlega także kwestia prezentacji dokonanych ustaleń w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W szczególności, na gruncie przepisu art. 107 § 3 kpa, kontroli podlega wskazanie w nim faktów uznanych za udowodnione, dowodów, na których decyzja została oparta oraz przyczyn przyznania oraz odmowy mocy dowodowej i wiarygodności określonych dowodów. 2. Uwagi powyższe są o tyle istotne w kontekście rozpatrywanej skargi, że zarówno główne argumenty decyzji organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, jak też argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w skardze do WSA w Lublinie odwołują się do ustaleń faktycznych w zakresie daty powstania zanieczyszczeń gleby i wody, zgłoszonych do Starosty przez [...] sp. z o.o. Podnoszony jest wprawdzie także drugi argument, dotyczący następstwa prawnego pomiędzy Centralą Produktów Naftowych oraz spółką [...], niemniej w ocenie sądu, ma on drugorzędny dla rozstrzygnięcia sądowego charakter, bowiem uzależniony jest właśnie od oceny prawnej postępowania administracyjnego w zakresie pierwszego w wymienionych tu argumentów. Ocena prawna sądu powinna być dokonana w kontekście treści, wynikającej z wykładni art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085). Art. 12 powołanej wyżej ustawy w ust. 1 wskazuje na obowiązek podmiotu władającego nieruchomością (powierzchnią ziemi) w dniu wejścia w życie ustawy zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście. Warunkiem skuteczności zgłoszenia jest dokonanie tego w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. oraz wystąpienie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu spowodowanego przed wejściem w życie ustawy przez inny podmiot. Konsekwencją skutecznego zgłoszenia jest niestosowanie przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla oceny prawnej istotne jest przyznanie, iż z treści wskazanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, iż ciężar udowodnienia faktu, na który powołuje się wnioskodawca, a następnie skarżący ("spółka [...]), iż to nie ona dokonała zanieczyszczeń gleby i wody w bazie paliw w M., spoczywa na wnioskodawcy. Ustawodawca zawarł to w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy w słowach: "... należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot". Nie można, w ocenie sądu, interpretować tego przepisu, jako zawierającego wskazanie faktu jedynie uprawdopodobniającego powstanie zanieczyszczeń w danym, istotnym dla kwalifikacji prawnej, okresie. Dowodami, występującymi w postępowaniu, którego dotyczy skarga, są dwie ekspertyzy. Do organu administracyjnego należy ocena przydatności obu z nich do ustalenia stanu faktycznego. Nie można zarzucić organowi, że pod uwagę wziął przede wszystkim ekspertyzę z listopada 1998 r. a więc z okresu ponad roku istnienia i funkcjonowania spółki [...] w ramach bazy paliw w M.. W istocie bowiem ekspertyza z roku 1998 była bliższa dacie, od której strona skarżąca władała nieruchomością, na której stwierdzono wystąpienie zanieczyszczeń. Mogła odnosić się bezpośredniej oceny stanu nieruchomości przez pewien okres po tej dacie i takie informacje podawała. Nie jest przy tym decydujące dla oceny wiarygodności wnioskowania dokonanego przez organ, iż ekspertyza została sporządzona w toku postępowania wszczętego przez Wojewodę w związku z sygnałami, iż teren bazy jest zanieczyszczony. Organ o tym wspomina, niemniej koncentruje się w swoim rozumowaniu na sformułowaniach samej ekspertyzy. Decydujące dla wyprowadzenia konkluzji przez organ były dwa sformułowania tej ekspertyzy, przytoczone expressis verbis w decyzji organu pierwszej instancji. Pierwsze z nich wskazywało na to, że nie zaobserwowano istotnych wycieków naftowych, natomiast drugie – że miejsce przeładunku cystern jest częściowo uszczelnione betonem. Na gruncie zasad prawidłowego wyciągania wniosków nie można zarzucić organowi, że, tak jak przyjął, brak wycieków istotnych nie może oznaczać braku wycieków w ogóle, a uszczelnienie częściowe nie oznacza uszczelnienia całkowitego, które dopiero kreowałoby sytuację, w której wycieki się nie pojawiają. Na marginesie jedynie sąd może stwierdzić, że także ekspertyza z roku 2003 nie mogła wykluczyć powstawania zanieczyszczeń bezpośrednio po 1 lipca 1997 r. Mogła co najwyżej stwierdzać fakty co do okresu pozostającego w bliżej odległości czasowej do daty ekspertyzy. Tak też czyniła, wskazując na źródło zanieczyszczenia w przeszłości, powstałe w wyniku wieloletnich prac przeładunkowych. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł w niej, że stan ochrony gleby i wody przed wyciekami na przedmiotowej nieruchomości zmienił się na korzyść. Nie zmienia to jednak podstawowej kwalifikacji, że nie można uznać za udowodnioną tezy, iż zanieczyszczenie zostało dokonane przez inny podmiot. Nie wchodząc w swobodną ocenę dowodów, dokonywaną przez organ administracyjny, w ocenie sądu, nie można przypisać organom administracyjnym błędów w racjonalnym wyciąganiu wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, iż wnioskodawca nie udowodnił faktu, iż zanieczyszczenia powstały, jak to zostało wskazane we wniosku, przed dniem 1 października 2001 r., czyli że z całą pewnością nie powstawały po dniu 1 października 2001 r., a właściwie po dniu 1 lipca 1997 r., kiedy to [...] rozpoczęły swoją działalność. Organy administracyjne w ocenie sądu nie mogły, w świetle wskazanych wyżej dowodów, inaczej ustalić kwestii okresu zanieczyszczania gleby i wody. W sposób poprawny wyprowadziły wnioski w nich a ponadto w sposób właściwy zawarły je w uzasadnieniach decyzji (dotyczy to zwłaszcza organu odwoławczego). Wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały zatem naruszone. 3. Teza powyższa co do czasu zanieczyszczenia rzutuje na ocenę prawną drugiego zarzutu podniesionego w skardze oraz jego roli w treści zaskarżonej decyzji. Niezależnie od podzielania przez sąd administracyjny argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie do następstwa prawnego w świetle powołanych przepisów kodeksu cywilnego, kodeksu spółek handlowych (i wcześniej – kodeksu handlowego) oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, w ocenie sądu, brak udowodnienia, iż zanieczyszczenia nie miały w ogóle miejsca po dniu 1 października 2001 r. powoduje, że kwestia ta nie może odegrać jakiejkolwiek roli w zakresie ustalenia konsekwencji prawnych, płynących z art. 12 ustawy. Mogłaby wpływać, gdyby ustalono, że przedmiotowe zanieczyszczenia powstały nie tyle nawet przed 1 października 2001 r. (na co wskazywał wnioskodawca w zgłoszeniu), ile w całości przed 1 lipca 1997 r.. Wówczas bowiem, byłoby jasne, że nie wynikały one z działalności spółki [...] i wówczas byłoby istotne, czy [...] są następcą prawnym CPN w zakresie odpowiedzialności administracyjnoprawnej z tytułu zanieczyszczenia gleby i wody, bowiem w przypadku uznania, że są to różne podmioty w rozumieniu sformułowania "inny podmiot" z art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085), zgłoszenie byłoby skuteczne. Brak takiego ustalenia dat zanieczyszczania czyni szczegółowe ustalenia w zakresie następstwa prawnego nieistotnymi dla sentencji decyzji, a w konsekwencji – także oceny prawnej sądu administracyjnego. 4. Nie jest także w ocenie sadu trafny zarzut odnoszący się do treści art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085). Skarżący wskazuje, iż w odniesieniu do jego zgłoszenia z dnia 24 czerwca 2004 r., w stosunku do którego decyzja pierwszonistancyjna podjęta została przez Starostę w dniu [...] października 2004 r. a decyzja odwoławcza – w dniu [...] października 2005 r., nie zostały dotrzymane terminy wskazane w tym przepisie. W ocenie sądu, ustawodawca w przepisie tym wskazuje jednoznacznie na termin roczny od dnia dokonania zgłoszenia, w którym starosta może takie zgłoszenie odrzucić. Zdanie "drugie", po średniku, dotyczy już innej sytuacji, spowodowanej faktem, iż decyzja w przedmiocie odrzucenia staje się decyzją ostateczną, co prowadzi do niezastosowania reguły zawartej w ust. 1 tego przepisu. Nie dotyczy natomiast terminu do odrzucenia zgłoszenia przez starostę i nie jest nawet z tym terminem związana. 5. W świetle argumentów powyższych bezzasadny jest także zarzut niezastosowania przez organ odwoławczy normy z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepis ten mógłby być rozważany jako element normatywnej podstawy decyzji administracyjnej, jeżeli organ ustaliłby, iż sprawcą zanieczyszczenia powstałego po dacie objęcia przez dany podmiot władania jest inny podmiot niż strona władająca i jednocześnie skarżąca. To samo mogłoby mieć miejsce w odniesieniu do ewentualnej rekultywacji solidarnej w przypadku zgody lub wiedzy władającego (ust. 3). Zagadnienia te nie były jednak przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 102 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczą innej sytuacji i wskazują na to, że we wskazanych tam okolicznościach, obowiązek z ust. 1 nie spoczywa na władającym (ust. 2) lub wyłącznie na władającym (ust. 3). Przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 199, poz. 1085) dotyczy sytuacji przejściowej i jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym sensie, iż obowiązek z art. 102 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie spoczywa na władającym wówczas, gdy, w związku z datą wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, zostanie dokonane zgłoszenie oraz zostanie dowiedziony przez zgłaszającego fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot. 6. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji i oceny prawnej przedstawionej wyżej, sąd administracyjny nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem wskazanych i analizowanych wyżej przepisów prawnych. W związku z tym skarga, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.