II SA/Lu 1221/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby I. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Urzędu Celnego z dnia [...], nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne może być wykonane w całości; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz R. K. kwotę [...] tytułem kosztów postępowania. Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Izby Celnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dyscyplinarnej z odwołania R. K. od orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Urzędu Celnego, Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 437 § 1 k.p.k. w zw. z art. 32 i art. 79 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ administracji stwierdził, że orzeczeniem dyscyplinarnym Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Urzędu Celnego uznał R. K. winnym zarzucanego mu czynu i na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 7, art. 64 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej, orzekł o wymierzeniu kary wydalenia ze Służby Celnej. W dniu [...] maja 2002r. ukarany złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając liczne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzeczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor Izby Celnej wskazał, że jednym z podstawowych zarzutów podniesionych przez R. K. jest obraza przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 k.k., art. 4 § 1 k.k., art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej – poprzez przyjęcie za podstawę prawną zarzutu opartego na naruszeniu obowiązków służbowych wynikających z przepisów ustawy o Służbie Celnej, a więc regulacji nieistniejącej w dniu popełnienia zarzucanego naruszenia obowiązków służbowych. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ administracji podniósł, że skarżący słusznie zauważa, iż ustawa z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej weszła w życie 15.09.1999 r. natomiast w chwili popełnienia czynów, tj. w I poł. 1996 r. prawa i obowiązki funkcjonariuszy celnych określała ustawa z dnia 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (art. 17). Jednakże przyjęty za podstawę prawną zarzutu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej w swoim brzmieniu jest identyczny z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Oba przepisy mówią o obowiązku rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań. Tym samym wymienione uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ administracji powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego powołanie w rozstrzygnięciu przepisu nieaktualnego, ale regulującego daną kwestię podobnie jak przepis obowiązujący w dniu orzekania, nie uważa się za brak podstawy prawnej, a fakt powołania się przez organ administracji na przepisy niewłaściwe wskazuje na wadliwe działanie organu, ale nie stanowi to przesłanki do uznania, iż nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia (wyroki NSA: z dnia 8.02.1982 r., sygn. I SA 1294/82 i z dnia 25.10.1984 r., sygn. III 671/84 oraz ONSA 1983 Nr 1 poz. 5 i ONSA 1984 r. Nr 2 poz. 96). Odnosząc się do zarzutu odwołania, a mianowicie, iż postępowanie dyscyplinarne powinno być umorzone, ponieważ nastąpiło przedawnienie postępowania dyscyplinarnego, w myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej, organ administracji stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia wiadomości przez kierownika urzędu o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, ani po upływie jednego roku od popełnienia tego czynu. Według skarżącego w przedmiotowej sprawie Dyrektor Urzędu Celnego powziął wiadomość o naruszeniu obowiązków służbowych w 1997r., o czym świadczy skierowane zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej, a postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte dopiero [...].02.2001 r. Dyrektor Izby Celnej nie podzielił tego zarzutu, gdyż stosownie do art. 68 ust. 3 wymienionej ustawy, gdy czyn funkcjonariusza celnego zawiera znamiona przestępstwa, to wówczas przedawnienie następuje nie wcześniej niż przedawnienie przewidziane w kodeksie karnym dla tego przestępstwa. Wymieniony przepis nie uzależnia możliwości stosowania terminu przedawnienia do stwierdzenia popełnienia przestępstwa na mocy prawomocnego wyroku sądu, lecz określa jedynie, że popełniony czyn musi nosić znamiona przestępstwa. W postępowaniu karnym stwierdzenie takie następuje już na etapie postępowania przygotowawczego. Ponadto zgodnie z art. 25 ust 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej, skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie stanowi samoistną przesłankę do ustania stosunku służbowego, bez konieczności wszczynania w takim wypadku postępowania dyscyplinarnego. Nadto organ administracji wskazał, że Prokuratura Rejonowa w postanowieniu z dnia [...].11.2000 r. przedstawiła R. K. zarzut popełnienia przestępstwa, określonego w art. 271 § 1 i § 3 k.k. W związku z tym, że przestępstwo z art. 271 § 1 k.k. zagrożone jest karą pozbawienia wolności do lat 5, a z art. 271 § 3 k.k. karą pozbawienia wolności do lat 8, a zgodnie z art. 101 § 1 pkt 3 k.k. karalność przestępstwa ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęło 10 lat, gdy czyn stanowi występek zagrożony karą pozbawienia wolności przekraczającą 3 lata. Mając to na uwadze Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że przedawnienie postępowania dyscyplinarnego nie nastąpiło. Organ administracji zauważył przy tym, że materiały zebrane w 1997 r. i na początku 1998 r. w Izbie Celnej, nie były wystarczające do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec R. K. na podstawie ustawy z dnia 16.09.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych. Pisma Nr [...] z dnia [...].10.1997 r. i z dnia [...].12.1997r., kierowane do Prokuratury Rejonowej, były zawiadomieniami o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa w "sprawie". Dopiero materiał dowodowy zgromadzony przez Prokuraturę Rejonową oraz przedstawiony w listopadzie 2000r. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 i § 3 k.k. pozwoliły na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia przepisów art. 42 ust. 1 Konstytucji RP organ administracji wyraził pogląd, że postanowienia tego artykułu dotyczą odpowiedzialności karnej, a nie dyscyplinarnej. Niezależnie od tego, zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, dotychczasowe okresy zatrudnienia w administracji celnej traktowane są jako pełnienie służby w rozumieniu przepisów tej ustawy. Jak wynika zaś z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, R. K. niniejsze postępowanie dyscyplinarne w pełni utożsamia z toczącym się równolegle postępowaniem karnym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową o czyn z art. 271 § 1 i § 3 k.k., w szczególności w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie dyscyplinarne jest jednak postępowaniem szczególnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie o Służbie Celnej oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 17.04.2000 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 36, poz. 405 z późn. zm.), z posiłkowym zastosowaniem przepisów kodeksu postępowania karnego. Jest to postępowanie odrębne, niezależne od postępowania karnego, którego orzeczenie końcowe zapada niezależnie od wyników postępowania karnego. Przesłanką do wydania orzeczenia dyscyplinarnego jest ustalenie naruszenia obowiązków służbowych przez obwinionego w oparciu o własne ustalenia i dowody, zgromadzone w postępowaniu dyscyplinarnym. Ustosunkowując się do zarzutu obrazy przepisów postępowania – art. 2 § 2 k.p.k..dłuził poglądracji zauważył____________________________________________________________________________________________________, art. 4 k.p.k., art. 5 § 2 k.p.k. i art. 9 § 2 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej, organ administracji stwierdził, iż zebrany w toku postępowania dyscyplinarnego materiał dowodowy wskazuje na naruszenie obowiązków służbowych wynikających z art. 32 ust 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez poświadczenie faktu wywozu towaru, pomimo że towar ten nie opuścił polskiego obszaru celnego. Odnosząc się do argumentów skarżącego, dotyczących dokonania błędnych ustaleń faktycznych, ze względu na braki dowodów w postaci: - przesłuchania kierowców: A. B., B. K. i W. K., którzy przewozili towar do firm białoruskich; - zaniechania ustaleń dotyczących istnienia firm "C", "R" i "F" oraz nie wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy informacjami udzielonymi przez białoruskie instytucje, a zeznaniami osób które kierowały w/w firmami; - zaniechania przesłuchania przedstawicieli firm eksportujących towar do firm białoruskich; organ administracji stwierdził, iż przesłuchanie wymienionych kierowców nie było możliwe, ponieważ dotyczyło obywateli obcego państwa, a organy celne nie mają uprawnień występowania do stosownych władz państw trzecich w ramach pomocy prawnej o przesłuchanie ich obywateli. Ponowne przesłuchanie osób kierujących firmami "C", "R" i "F" nie było możliwe, ponieważ urząd celny nie mógł dokonać sprawdzenia i konfrontacji informacji otrzymanych z akt prowadzonego postępowania karnego. Poza tym organ administracji zauważył, że również wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka przedstawicieli firm eksportujących towar dla firm białoruskich nie był możliwy do zrealizowania, ponieważ dotyczył firm "A" z Wysp Bahama, "T" z Wyspy Man w Wielkiej Brytanii oraz "C" z Wysp Bahama, a więc firm działających w tzw. "raju podatkowym". Realizacja tego wniosku przez organy celne nie była możliwa, a poza tym dowody te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Według Dyrektora Izby Celnej braki wskazanych wyżej materiałów dowodowych nie mogą stanowić jedynej przesłanki świadczącej o tym, że towar został wywieziony za granicę, skoro inne okoliczności faktyczne i dowody wskazują, że towar nie opuścił polskiego obszaru celnego. Zdaniem organu administracji, ocena wszystkich zebranych dowodów pozwala na ustalenie, iż nastąpiło zdarzenie polegające na potwierdzeniu czynności, która nie wystąpiła i tym samym doszło do rażącego naruszenia obowiązków służbowych, a orzeczona kara wydalenia ze służby jest adekwatna do popełnionego czynu. Ponadto uchybienie jakie miało miejsce w sprawie, dotyczące powołania niewłaściwej podstawy prawnej, nie miało wpływu na wynik sprawy. Na powyższe orzeczenie dyscyplinarne skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R.K. Skarga zarzuca: I) naruszenie prawa materialnego – art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej – poprzez przyjęcie za podstawę prawną zarzutu opartego na naruszeniu obowiązków służbowych wynikających z przepisów ustawy o Służbie Celnej, a więc przepisów nieistniejących w dniu zarzucanego popełnienia naruszenia obowiązków służbowych, II) obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na prowadzone postępowania i na treść orzeczenia poprzez: 1) naruszenie art. 2 § 2 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie i zastosowanie błędnych ustaleń faktycznych oraz naruszenie art. 5 § 1 i art. 5 § 2 k.p.k. w związku z art. 79 ustawy o Służbie Celnej poprzez brak udowodnienia winy i całkowite pominięcie art. 5 § 2 k.p.k. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść obwinionego, 2) naruszenie art. 4 k.p.k. oraz art. 167 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej poprzez odstąpienie (bez uzasadnienia) od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, 3) naruszenie art. 7 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej poprzez pominięcie podstawowej zasady – na podstawie której organ powinien kształtować swoje przekonanie – wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, 4) naruszenie art. 313 § 4 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej poprzez brak faktycznego uzasadnienia w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, 5) naruszenie § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 kwietnia 2000r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych orzeczeń, względnie ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany wyżej obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obejmuje także badanie istnienia przesłanek nieważności decyzji bądź aktu administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Powyższa regulacja znajduje także zastosowanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a to z mocy § 2 cyt. przepisu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne winne być wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taki stan rzeczy występuje w niniejszej sprawie. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżący dopuścił się deliktu dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu obowiązków określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), która to ustawa nie obowiązywała w dacie popełnienia tegoż deliktu. Ustawa ta weszła w życie dopiero w dniu 15 września 1999 roku, zaś przypisywany skarżącemu czyn miał mieć miejsce w okresie od marca do czerwca 1996 roku. Jakkolwiek więc nie ma wątpliwości, iż w świetle przepisu art. 96 cyt. ustawy o Służbie Celnej postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, jako wszczęte po dniu wejścia w życie tej ustawy, winno toczyć się według jej przepisów, to zasada ta pozostaje bez wpływu na materialnoprawną podstawę odpowiedzialności skarżącego, która nie może być oparta na normie prawnej, która nie obowiązywała w dacie popełnienia zarzucanego skarżącemu czynu dyscyplinarnego. Zauważyć należy, że w roku 1996 skarżący był mianowanym urzędnikiem administracji celnej, co wynika z aktu mianowania z dnia 17 marca 1994 roku, wydanego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej (Dz.U. z 1983r., nr 5, poz. 34 ze zm.). Skoro więc stosunek pracy ze skarżącym nawiązał się na podstawie aktu mianowania i w roku 1996 ten stan nie uległ zmianie, to do odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego, za czyn popełniony w tym okresie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (w brzmieniu wówczas obowiązującym – Dz.U. z 1982r., nr 31, poz. 214 ze zm.). W świetle przepisu art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, urzędnicy państwowi mianowani ponoszą odpowiedzialność porządkową lub dyscyplinarną za naruszenie obowiązków pracownika, przy czym zakres tych obowiązków określony został w przepisach art. 17 do 19 tej ustawy, a w konsekwencji jedynie te przepisy – w okolicznościach sprawy ustalonych przez organ administracji – oraz w szczególności przepis art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, mogą stanowić materialnoprawną podstawę odpowiedzialności skarżącego za przypisany mu czyn. Odnosząc się w tym zakresie do poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w swoim brzmieniu jest identyczny z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pracownikach urzędów państwowych – oba przepisy mówią o obowiązku rzetelnego, bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadań – i tym samym uchybienie w zakresie wadliwego wskazania podstawy prawnej orzeczenia dyscyplinarnego nie miało wpływu na wynik sprawy, zauważyć należy, że pogląd ten jest wadliwy. Jest bowiem oczywiste, że kwalifikacja prawna czynu przyjęta w orzeczeniu dyscyplinarnym, w którym stosuje się zasady orzekania przyjęte w Kodeksie postępowania karnego (art. 413 § 2 pkt 1 k.p.k. w zw. z art. 79 ustawy o Służbie Celnej) powinna odpowiadać czynowi przypisanemu obwinionemu. Owa podstawowa zasada postępowania i odpowiedzialności dyscyplinarnej wyklucza – w okolicznościach niniejszej sprawy – oparcie orzeczenia dyscyplinarnego na takiej materialnej podstawie prawnej, która dopiero po dacie dokonania domniemanego deliktu dyscyplinarnego została wprowadzona przez ustawę. W świetle powyższego, zarzut skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego uznać należało za zasadny, przy czym wobec rażącego charakteru naruszenia, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego oraz poprzedzającego go orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Urzędu Celnego z dnia [...] – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie należy podnieść, że stwierdzenie nieważności obu orzeczeń dyscyplinarnych czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, które w tym stanie rzeczy nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o dopuszczalności wykonania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego oraz o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.