II SA/Lu 1233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B.Ś.-D. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał B. Ś. - D. (dalej także: "skarżąca" bądź "zobowiązana"), rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku gospodarczego opisanej w decyzji, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości W. C., gm. C.. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Upomnieniem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wezwał skarżącą do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki wynikającego z powołanych wyżej decyzji, informując przy tym, że jego niewykonanie w wyznaczonym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] maja 2017 r. organ - po uprzednim zawiadomieniu skarżącej - przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku. Następnie w dniu [...] maja 2017 r. organ wystawił w stosunku do skarżącej tytuł wykonawczy o numerze [...] Tytuł ten doręczono zobowiązanej w dniu [...] czerwca 2017 r. i tym samym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Wobec uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązku określonego w powyższym tytule wykonawczym, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że wysokość tej grzywny jest ściśle określona przepisem art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej także: "u.p.e.a.") i stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności wymierzenia skarżącej grzywny w celu przymuszenia do wykonania opisanego na wstępie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, a dotyczącego żądania zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 97 k.p.a. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie ostateczne skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 56 § 1 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten odsyła do innych przypadków przewidzianych w ustawach, a co za tym idzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniosła, że do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] września 2016 r. nakazującej jej rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego. W ocenie skarżącej stanowi to zagadnienie wstępne, ponieważ tytuł wykonawczy, na mocy którego prowadzona jest wobec niej egzekucja został wydany na skutek decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku – spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z jego treścią, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest określony w decyzji organu pierwszej instancji obowiązek o charakterze niepieniężnym – rozbiórki opisanej części budynku gospodarczego, nałożony na skarżącą. Zasadność nałożenia tego obowiązku nie podlega jednak badaniu w niniejszej sprawie, co wynika przede wszystkim z istoty administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, że po doręczeniu skarżącej upomnienia zawierającego wezwanie strony do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki oraz po doręczeniu jej tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny, w wyniku przeprowadzonej kontroli, stwierdził brak wykonania omawianego obowiązku, co potwierdza protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna wykonana przez organ (k. 12 - 14 akt administracyjnych pierwszej instancji). Podkreślenia również wymaga, że organ egzekucyjny miał prawo wymierzyć skarżącej grzywnę w celu przymuszenia, bowiem skoro skarżąca jest zobowiązaną – w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 20 u.p.e.a., a więc osobą fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., działając jako wierzyciel, a następnie jako organ egzekucyjny, obowiązany był podjąć działania zmierzające do przymusowego wyegzekwowania od skarżącej wykonania tego obowiązku. Wskazać zatem trzeba, że brak wykonania przez skarżącą obowiązku zasadnie skutkował doręczeniem jej pisemnego upomnienia, a następnie – wobec dalszego uchylania się od jego wykonania – wszczęciem postępowania egzekucyjnego, poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego, który – w ocenie Sądu – w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. Tytuł ten zawiera ponadto pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organy egzekucyjne orzekające w niniejszej sprawie wyjaśniły także podstawę prawną wymierzonej grzywny, przedstawiając sposób jej wyliczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wysokość wymierzonej grzywny została ustalona prawidłowo. Wskazać również trzeba (co podkreślił także organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia), że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). W przypadku zatem wykonania przez skarżącą nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego, obowiązkiem organu egzekucyjnego będzie umorzenie nałożonej na skarżącą grzywny. Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze , a dotyczącego nie zawieszenia przez organ postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu podnoszonego już w odwołaniu. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślenia jednak wymaga, iż przepis ten nie znajduje zastosowania na gruncie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji istotnie odsyła do stosowania przepisów k.p.a., jednak należy zwrócić uwagę na zakres i sposób stosowania przepisów k.p.a. Odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a. oznacza bowiem, iż niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być zatem stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okaże się niekompletna. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulują odmienne procedury – odpowiednio: procedurę ustanawiania obowiązków i procedurę ich egzekwowania. Jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r. o sygn. akt I SA/Lu 369/97 (System Informacji Prawnej LEX nr 33389) odmienności te powodują, że konstrukcje prawne celowościowo podobnych instytucji przedstawiają się odmiennie np. w zakresie przesłanek ich stosowania. Skutki tej odmienności znajdują wyraz m.in. w przypadku instytucji zawieszenia postępowania. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera bowiem samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia. Zostały one wymienione w przepisach art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak jest zatem podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów art. 97 k.p.a. Podkreślić należy, że w treści art. 56 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś k.p.a. Stanowisko takie zaprezentowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela to stanowisko. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.), skargę oddalił