II SA/Lu 1234/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesorzy WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Wojciech Kręcisz, Protokolant referent-staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] II. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 10 (dziesięć) złotych kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r., udzielającą R.G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w postaci remontu ogrodzenia działki o numerze ewidencyjnym 289 /289/1, 289/2/, położonej w K.K. od drogi wojewódzkiej oznaczonej numerem 825, na mocy art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazał na ustalenie, że remont ogrodzenia na odcinku długości 44 m, od strony drogi publicznej, polega na wykonaniu na starym fundamencie 18 sztuk słupków z cegły klinkierowej z rdzeniem żelbetowym o wymiarach 0,38 m x 0,38 m i wysokości 1,5 m, między którymi jest wykonany cokół z cegły klinkierowej o szerokości 0,3 m i wysokości 0,3 m. Słupki usytuowane są w odległości 5 m do 5,3 m od osi jezdni. Roboty wykonane zostały we wskazanym zakresie poczynając od sierpnia 2002 r., a bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi. W toku prowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. orzeczono nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów, celem doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, z którego w zakreślonym terminie adresat się wywiązał, składając wypis z rejestru gruntów, inwentaryzację geodezyjną, z wymaganymi uzgodnieniami. Zarząd Dróg Wojewódzkich wyraził zgodę na remont badanego ogrodzenia przy zachowaniu przebiegu po istniejącej linii, pod warunkiem jego rozbiórki na pisemne wezwanie ze strony Zarządu Dróg, gdy będzie to wymagane wobec przyszłej budowy bądź przebudowy drogi. Roboty budowlane zrealizowane przez inwestora podlegają kwalifikacji jako remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a to zważywszy zapis zawarty w protokole oględzin. Na powyższe skargę złożył R.P., wywodzący swą legitymację, interes prawny z racji tytułu prawnego przysługującego mu do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. W uzasadnieniu prezentował stanowisko, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora należy oceniać jako budowę nowego ogrodzenia i to od podstaw, rozpoczętą w czerwcu 2002 r., kiedy to zostały wylane nowe fundamenty pod nowe ogrodzenie. Kwestionowane prace zostały zakończone w sierpniu 2002 r. Nie zostały poprzedzone ani żadnym planem, ani też zezwoleniem na budowę. Podważał wiarygodność zapisów zawartych w protokole oględzin, gdyż pracownik organu, który przeprowadzał tę czynność jest dalszym krewnym inwestora. W kolejnym piśmie, złożonym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uzupełniając argumentację skargi, podniósł, że roboty budowlane przy stawianiu ogrodzenia bezwzględnie wymagały pozwolenia na budowę, a które są prowadzone niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podzielając ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji, gdy art. 51 ust. 1a rozważanej ustawy Prawo budowlane nakłada na właściwy organ oblig udzielenia pozwolenia na wznowienie uprzednio wstrzymanych robót przy prawidłowym wykonaniu obowiązków określonych w decyzji opartej na unormowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, a które inwestor w sprawie niniejszej zrealizował z dochowaniem zakreślonego terminu. Odnośnie okoliczności tyczącej się wykonania nowych fundamentów, organ zwracał uwagę na sprzeczności, jakie zawierają twierdzenia skarżącego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z unormowaniem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem. Kontrolowane decyzje w sprawie niniejszej, wydane w toku instancji, tego wymogu nie spełniają. Ocenę prawną należy rozpocząć od stwierdzenia, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, statuowaną unormowaniem art. 15 k.p.a, organ rozpoznający odwołanie ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu całokształtu istotnych okoliczności w aspekcie faktycznym i prawnym. W konsekwencji organ drugoinstancyjny jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego, wchodzące w życie na etapie postępowania już odwoławczego, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej zasadność odwołania. W sprawie niniejszej, decyzja Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego, wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie między innymi ustawy Prawo budowlane, w świetle jej art. 9. W dalszej kolejności należy zatem wskazać na unormowanie przechodnie zawarte w ustawie nowelizującej, które zgodnie z art. 7 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2, stanowiącego z kolei o stosowaniu art. 1 pkt 37-39 ustawy nowelizującej w postępowaniach dotyczących między innymi obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, wszczętych przed jej wejściem w życie, a nie zakończonych decyzją ostateczną, któremu należy przyznać status unormowania o charakterze szczególnym. W tym stanie prawnym, w świetle definicji zawartych w art. 3 rozważanej ustawy, w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., w sprawie niniejszej prace realizowane przez inwestora nie stanowią remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Remontem bowiem są jedynie roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie, gdy w sprawie niniejszej inwestor dla postawienia części spornego ogrodzenia zmuszony był rozebrać uprzednio istniejące. Stąd zakres zrealizowanych prac stanowi budowę w postaci odbudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej wyżej ustawy. W tym kontekście pozostaje bez rozstrzygającego znaczenia okoliczność czy nowe ogrodzenie jest wykonane na uprzednich fundamentach, czy też inwestor miał je wykonać na nowo. Wskazana prawna kwalifikacja działań inwestora implikuje stwierdzenie, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 rozważanej ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., przed przystąpieniem do kwestionowanych w sprawie robót, inwestor miał obowiązek dokonać zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi, gdy dotyczyć miały odcinka od strony drogi wojewódzkiej, a zatem o statusie publicznej, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdy w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane w uprzednio obowiązującym brzmieniu, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W tym stanie prawnym, odwołując się do powołanego wyżej unormowania art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. między innymi rozważaną ustawę Prawo budowlane, organ administracyjny przed rozstrzygnięciem odwołania winien był, dla legalności powziętej decyzji, wyczerpać w pierwszej kolejności dyspozycję art. 49b ust. 2, a stosownie do okoliczności następne, co nie zostało zrealizowane. Organ nie wzywał inwestora do przedłożenia kompletu dokumentów, o których stanowi powołane wyżej unormowanie. Wskazać w tym miejscu należy, iż pismo Wójta Gminy z istoty swej nie odnosi się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszonego 22 lutego 2003 r., a zatem obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanych decyzji. Jednocześnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być wykładane w związku z obowiązującymi regulacjami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, o której wyżej, w kontekście dyspozycji art. 43 ust. 1 i 2. Następnie, gdy rozważać wymóg uzgodnień czy opinii ze strony właściwego zarządu dróg, to organy rozstrzygające z naruszeniem ustawowych zasad procedowania, opierają swe stanowisko na piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 4 listopada 2002 r., pomijając tryb statuowany unormowaniem art. 106 § 1 do § 6 k.p.a, które to uchybienie wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Stosownie do wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w omawianym zakresie, właściwy organ bądź stwierdzi zasadność zastosowania rygoru z art. 49b omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r., bądź pozytywnie przesądzi istnienie przesłanek pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia opartego na dyspozycji art. 49b ust. 6 omawianej ustawy. W tym ostatnim przypadku organ winien powziąć rozstrzygnięcie we właściwej formie. Natomiast na obecnym etapie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, iż wskazane uchybienia pozostają w istotnym związku, zważywszy wynik sprawy. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b", przy zastosowaniu art. 152 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.