II SA/Lu 1234/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 20 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy - skargę oddala. Rada Miejska w Ś. uchwałą nr LVI/443/98 z dnia 9 czerwca 1998 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zobowiązała Zarząd Miasta Ś. "do odstąpienia od dochodzenia pozostałych do zapłaty rat cen sprzedaży nieruchomości gruntowych, wynikających z umów zawartych z użytkownikami wieczystymi, będącymi osobami fizycznymi. Zarząd odstępuje od dochodzenia rat nieuiszczonych przez nabywców do dnia 31 lipca 1998 r. jedynie w części przewyższającej koszty przekształcenia prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości we własność na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. odstąpienie może być dokonanie jedynie w stosunku do nabywców, którzy w dniu 31 lipca br. nie zalegają ze spłatą rat cen sprzedaży". Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lipca 1998 r. na podstawie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 5 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 415 poz. 741/ oraz art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności /Dz.U. nr 123 poz. 781/ stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Ś. - przy następujących motywach: Uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Regulacja objęta uchwałą nie znajduje uzasadnienia w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 37 ust. 2 i art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi sprzedaż nieruchomości na rzecz jej użytkownika wieczystego następuje za cenę w wysokości nie niższej niż wartość tej nieruchomości. Uchwała nie określa podstawy prawnej działania Rady w odniesieniu do odstąpienia od dochodzenia pozostałych do zapłaty rat cen sprzedaży nieruchomości. Uchwała nie zawiera również uzasadnienia, które wyjaśniałoby do jakiego stanu faktycznego się odnosi, a nadto "miesza" instytucje przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności ze sprzedażą nieruchomości. Gmina Miejska Ś. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 5 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, art. 2, art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzuty dotyczące uchwały nie znajdują uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Gmina jako podmiot cywilnoprawny uprawniona jest do dysponowania swoim mieniem na zasadach określonych przepisami prawa. Brak jest przepisu prawa ograniczającego swobodę gminy w tym zakresie tj. odmawiającego prawa do odstąpienia od dochodzenia pozostałych rat czy sprzedaży nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Obejmuje ona osoby, które przed dniem 9 października 1997 r. nabyły użytkowanie wieczyste i zgłoszą wniosek o przekształcenie tego prawa we własność do dnia 31 grudnia 2000 r. Zasady odpłatności z tytułu przekształcenia są znacznie korzystniejsze niż w przypadku zawarcia umowy sprzedaży. Nabywcy nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży będą ponosili znacznie wyższe ciężary finansowe niż ci, którzy dokonali przekształcenia prawa użytkowania we własność mimo, iż umowy sprzedaży zostały zawarte w niedawnym okresie /lata 1997-98/. Istnieją zatem szczególne przesłanki o charakterze społecznym, które zasługują na uwzględnienie. Dlatego w treści uchwały powołano ustawę o przekształceniu (...) jako podstawę do ustalenia wysokości rat ceny sprzedaży, od których dochodzenia zarząd może odstąpić. Czyni to bezpodstawnym zarzut braku uzasadnienia uchwały. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada Gminy nie zmieniła bowiem cen zbycia nieruchomości lecz ustaliła, że w pewnych określonych uchwałą przypadkach, zarząd nie będzie dochodził przysługujących gminie roszczeń. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie w związku z uchybieniem obowiązkowi podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego /art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/ bądź o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową motywację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Uchwała Rady Miejskiej w Ś., której nieważność stwierdziło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawniała Zarząd Miasta Ś. do odstąpienia od dochodzenia od osób fizycznych pozostałej do zapłacenia ceny sprzedaży nieruchomości. Osoby te jako użytkownicy wieczyści nabyły własność nieruchomości gminnych w drodze umowy sprzedaży. Istotą regulacji uchwały było stworzenie możliwości obniżenia ustalonej w umowie ceny sprzedaży nieruchomości. Rozwiązanie to jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 67 ust. 2 i 3 określa zasady ustalania cen sprzedaży nieruchomości. Z treści tych przepisów wynika, że cena nieruchomości nie może być niższa od ceny ustalonej w wyniku przetargu /ust. 2/, zaś w przypadku sprzedaży bezprzetargowej cena sprzedaży nie może być niższa od wartości nieruchomości /ust. 3/. Oznacza to, że ustalona w umowie sprzedaży cena nieruchomości, która powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 67 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być, po zawarciu umowy, obniżona. Możliwości takiej nie przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od tego, czy nieruchomość została sprzedana w wyniku przetargu, czy też drodze bezprzetargowej. Powołana w treści uchwały ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ma zastosowanie do użytkowników wieczystych, którzy spełniając ustawą określone warunki ubiegają się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności /art. 1/. Nie ma natomiast zastosowania do osób fizycznych, będących właścicielami nieruchomości. Zatem przepisy tej ustawy nie mogły stanowić materialnoprawnej podstawy przedmiotowej uchwały. Cel, którym kierowała się Rada Miejska w Ś., podejmując uchwałę z dnia 9 czerwca 1998 r. tj. potrzeba obniżenia ustalonej ceny sprzedaży nieruchomości przez odstąpienie od dochodzenia rat ceny sprzedaży ze względu na to, że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, stwarzają dotychczasowym użytkownikom wieczystym korzystniejsze warunki finansowe nabycia własności nieruchomości niż przy sprzedaży, nie może uzasadniać podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż możliwości takiej nie przewidują przepisy powołanych ustaw. Możliwości takiej nie należy upatrywać w art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakazujący zaliczenie na poczet ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu kwoty równej wartości prawa użytkowania tej nieruchomości, nie ma zastosowania do nieruchomości już sprzedanych. Również zasada swobody umów, na którą powołuje się strona skarżąca, wywodząc, iż jako podmiot cywilnoprawny Gmina uprawniona jest do odstąpienia od dochodzenia części ceny sprzedaży, nie może być zastosowana. Art. 67 cyt. ustawy, przy uwzględnieniu uregulowań zawartych w art. 68 i art. 69, określa ścisłe zasady ustalania ceny sprzedaży nieruchomości, bez możliwości od odstąpienia od nich. Obowiązkiem gminy jest windykacja przysługujących jej należności /art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Z przyczyn powyższych powołany w przedmiotowej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /obecnie gminnym/ /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej jej podjęcia. Przepis ten uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż gmina obowiązana jest stosować ścisłe zasady ustalania ceny sprzedaży nieruchomości i windykować należności z tego tytułu bez możliwości od ich odstąpienia. Zatem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" gmina nie może ustanawiać odmiennych zasad. Należy więc stwierdzić, że organ nadzoru trafnie uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 91 ust. 1 zasadnie stwierdził jej nieważność. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wskazała, iż naruszony został art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż uchwałę o wniesieniu skargi podjął zarząd a nie rada gminy. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 lutego 1992 r. III AZP 8/91 - OSN 1992 nr 7-8 poz. 119/ wyjaśnił, że zarząd gminy nie jest właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W sprawie zaistniała sytuacja szczególna. Z dniem 19 czerwca 1998 r. upłynęła kadencja rad gmin. Termin wyborów wyznaczono na dzień 11 października 1998 r. /par. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 1998 r. w sprawie zarządzenia wykazów do rad gmin oraz do Rady Miasta stołecznego Warszawy - Dz.U. nr 60 poz. 388 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 marca 1998 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin - Dz.U. nr 50 poz. 311/. W związku z tym w okresie od 19 czerwca 1998 r. do wyboru nowych rad gmin nie istniały te organy. Z oczywistych więc powodów Rada Miejska w Ś. nie mogła podjąć uchwały w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W powyższej sytuacji uznać należało za dopuszczalne podjęcie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez zarząd miasta i przez to spełnienie wymogu z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Konsekwencją takiej oceny było merytoryczne rozpoznanie skargi. Z tych względów skargę jako nie zawierającą uzasadnionych podstaw należało oddalić z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.