II SA/Lu 1243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. reprezentowanego przez opiekuna prawnego W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. W. reprezentowanego przez opiekuna prawnego W. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy T., orzekł o: 1. skierowaniu A. W., ur. [...] marca 1947 r. (dalej także: skarżący), do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R. (dalej także: DPS); 2. ustaleniu miesięcznej odpłatności skarżącego za pobyt w DPS wysokości 70% pobieranej przez niego renty z tytułu niezdolności do pracy, to jest [...] zł miesięcznie. 3. ustaleniu, że pozostałą część opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie, z uwagi na brak osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, ponosi Gmina T., jako właściwa ze względu na ostatnie miejsca stałego pobytu skarżącego. Organ ten stwierdził jednocześnie, że decyzja ta została wydana na okres od dnia zamieszkania wyżej wymienionej osoby w DPS na stałe oraz wyjaśnił, że skarżący przebywa dotychczas w Schronisku dla Bezdomnych w C.. W toku prowadzonego w 2016 r. z urzędu postępowania wyjaśniającego dotyczącego odpłatności za pobyt skarżącego w DPS, Kierownik OPS w [...] ustalił, że postanowieniem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...], wydanym z wniosku brata skarżącego - J. W., skarżący został całkowicie ubezwłasnowolniony z powodu niedorozwoju umysłowego. Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich (dalej także: Sąd Rejonowy) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], ustanowił opiekuna prawnego dla skarżącego w osobie jego brata J. W., zamieszkałego w L.. Ze względu na zgon J. W., postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy zmienił wskazane postanowienie i na opiekuna prawnego dla skarżącego powołał drugiego brata – J. W., także zamieszkałego w L.. Następnie, jak stwierdził organ, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...], opiekunem prawnym skarżącego ustanowiono W. N. – pracownika DPS "[...]" w R.. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Kierownik OPS w [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Kolegium stwierdziło nieważność omawianej decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolegium podkreśliło, że decyzja ta została skierowana do całkowicie ubezwłasnowolnionego A. W., zamiast do jego opiekuna prawnego J. W., co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) w związku z art. 27 k.c., właściwość organu do wydania tej decyzji należało ocenić według miejsca zamieszkania opiekuna skarżącego, a nie według ostatniego miejsca stałego pobytu skarżącego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. W. N., jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego skarżącego, wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ostatecznej Kolegium. Podniosła, że w dniu wydania unieważnionej decyzji, to jest w dniu [...] stycznia 2008 r. skarżący nie posiadał opiekuna prawnego, gdyż ustanowiony przez Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. (sygn. akt [...]) opiekun prawny J. W. zmarł w dniu [...] lutego 2008 r., to jest przed dniem uprawomocnienia się tego postanowienia w dniu [...] lutego 2008 r. Dlatego też, w jej ocenie, decyzja Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. jest prawidłowa. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Kolegium wskazało, iż nie zachodzą żadne przesłanki z cytowanego wyżej art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni organ podkreślił, że w dniu [...] stycznia 2008 r., a więc w dacie wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, miał on opiekuna prawnego w osobie J. W. zamieszkałego w L.. Wynika to z faktu, że postanowienie sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia opiekuna prawnego dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie jest wykonalne z datą jego wydania, gdyż zgodnie z art. 578 k.p.c. (obecnie art. 578 § 1 k.p.c.) postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było, z chwilą ich wydania. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r. złożyła W. N., jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionego skarżącego. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji, z uwagi na naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r., - art. 7, art. 77 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], która wywołała nieodwracalne skutki prawne, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego uzasadnienia decyzji, w szczególności co do kwestii zaistnienia, czy też niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. - art. 40 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania, czy decyzja Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę także z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd obowiązany był do tego z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w R.. W uzasadnieniu tych rozstrzygnięć Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. W świetle zaś 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z powyższego, zdaniem Kolegium, wynika, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości oraz została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. obligującego do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawnie wadliwe. Po pierwsze, wymaga wskazania, że wbrew twierdzeniom Kolegium, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja o skierowaniu określonej osoby do domu pomocy społecznej dotyczy interesu prawnego tej osoby. Stroną takiego postępowania jest więc osoba zainteresowana, niezależnie od tego, czy osoba ta posiada zdolność do czynności prawnych, czy też nie. Zupełnie odrębną kwestią jest to, że organ powinien wskazać w treści tej decyzji, iż wspomniana osoba jest reprezentowana przez opiekuna prawnego, ustanowionego w odrębnym postępowaniu przez sąd powszechny. Niewątpliwie opiekuna tego należy zawiadomić o wydaniu tej decyzji, doręczając mu jej odpis. Tym samym, przeciwne stanowisko Kolegium zawarte zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], było całkowicie bezzasadne. Co więcej, trudno przyjąć, by niewskazanie w sentencji decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. J. W., jako opiekuna dla całkowicie ubezwłasnowolnionego skarżącego, stanowiło uchybienie skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Niewątpliwie bowiem w dacie wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej nie było prawomocne orzeczenie sądu powszechnego ustanawiające dla skarżącego opiekuna. Podkreślenia przy tym wymaga, że nietrafne było zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenie Kolegium, jakoby powyższa okoliczność nie miała żadnego znaczenia w sprawie, z uwagi na treść dawnego art. 578 k.p.c. (obecnie art. 578 § 1 k.p.c.). Zgodnie z tym przepisem, co do zasady, postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ich ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było, z chwilą ich wydania. Należy jednak mieć na uwadze, że przepis ten nie stanowi regulacji tożsamej z prawomocnością orzeczenia sądu o ustanowieniu opiekuna prawnego. W tym przypadku bowiem przepis ten ma na celu jedynie umożliwienie osobie ustanowionej opiekunem działania w imieniu podopiecznego, po to, by nie pozostawić osoby ubezwłasnowolnionej bez opieki, na czas do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Niewątpliwie organem właściwym do załatwienia sprawy osoby ubezwłasnowolnionej jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania opiekuna (zob. postanowienia NSA: z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt I OW 241/14 i sygn. akt I OW 241/14, z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt OW 147/16). Niekwestionowane jest zaś, że w dniu [...] lutego 2008 r., to jest w dacie przyjęcia skarżącego do Domu pomocy społecznej w R., nie miał on ustanowionego opiekuna prawnego, gdyż jego pierwszy opiekun zmarł w dniu [...] lutego 2008 r., a J. W. został ustanowiony opiekunem skarżącego dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...]. Zauważyć więc należy, że dopiero data [...] marca 2008 r. mogłaby być ewentualnie najwcześniejszą datą wydania nowej decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, o ile Kolegium ustaliłoby, że J. W. w dniu wydania postanowienia o ustanowieniu go opiekunem złożył także przyrzeczenie i tym samym objął opiekę nad ubezwłasnowolnionym całkowicie skarżącym. Bezsporne jest jednak zarazem, że miałoby to miejsce ponad miesiąc po przyjęciu skarżącego do Domu pomocy społecznej w R., a tym samym korzystaniu przez niego z praw nabytych na mocy decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz wydanej następnie decyzji Dyrektora PCPR we W. z dnia [...] lutego 2008 r. Po drugie, Kolegium nie rozważyło i nie ustosunkowało się należycie w uzasadnieniu wspomnianych wyżej decyzji do podnoszonej w toku postępowania przez stronę skarżącą kwestii, dotyczącej tego, że decyzja o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazać trzeba, że w podjętych przez siebie rozstrzygnięciach Kolegium nie odniosło się przede wszystkim do tego, iż na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy T. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej, wydanej z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W., która to decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym, skarżący od [...] lutego 2008 r., to jest ponad 10 lat przebywa w Domu Pomocy Społecznej w R., korzystając – co oczywiste – z nabytego w 2008 r. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w formie pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Niewątpliwie, do czego nie odniosło się Kolegium w wydanych przez siebie rozstrzygnięciach, decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej, kształtującej nowy zakres uprawnień strony, która na podstawie tej decyzji nabywa prawo do opieki w ramach domu pomocy społecznej, konkretnie wskazanego w decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Decyzja "kierująca", jako decyzja konstytutywna, wywiera skutki prawne dopiero od chwili jej wydania (doręczenia), kształtując nowy zakres uprawnień strony ze skutkiem ex nunc, nie może zaś obejmować swoim zakresem okresu sprzed daty jej wydania (doręczenia). W konsekwencji, z uwagi na konstytutywny charakter decyzji kierującej do domu pomocy społecznej, w ocenie Sądu, nie jest możliwe dokonanie sanacji stanu prawnego wywołanego unieważnioną decyzją poprzez wydanie nowej decyzji kierującej uwzględniającej okres przeszły, która uregulowałaby zgodnie z prawem pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej od dnia [...] lutego 2008 r. Ponadto, co ma istotne znaczenie w sprawie, konsekwencją wydania decyzji Kierownika OPS w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. było podjęcie przez Dyrektora PCPR we W. decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o umieszczeniu skarżącego w konkretnym domu pomocy społecznej. Przy tym, jak wskazano wyżej, ta ostatnia decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Niekwestionowane jest również, że prawną konsekwencją wydania tych decyzji administracyjnych było podjęcie – w okresie ponad dziesięcioletniego pobytu skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w R. – szeregu decyzji Kierownika OPS w [...], w tym także decyzji zmieniających decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], w części dotyczącej zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, to jest między innymi decyzji z dnia: [...] maja 2008 r., [...] grudnia 2008 r., [...] czerwca 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] listopada 2016 r. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu nadzorczego było także dokonanie wnikliwej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy z uwzględnieniem prawnie wiążącego stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Orzeczeniem tym Trybunał uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa. Nie budzi wątpliwości, że Kolegium nie odniosło się należycie do opisanych wyżej okoliczności, mimo że ich rozstrzygnięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym wyroku. Organ ten dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Rozważając, czy kwestionowane w niniejszej sprawie decyzja o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej wywołała nieodwracalne skutki prawne organ nadzorczy będzie miał w szczególności na względzie to, że postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...], opiekunem skarżącego została ustanowiona W. N. (zamieszkała we W.), która w dniu [...] października 2016 r. złożyła przyrzeczenie. To oznacza, że w przypadku wydania "nowej" decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2007 r. byłby obecnie Wójt Gminy W.. Mając zaś na uwadze konstytutywny charakter decyzji wydanej w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej, ani Wójt Gminy W., ani Prezydent Miasta L. nie mógłby sanować stanu prawnego wynikającego z decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, wydanej [...] stycznia 2008 r. z upoważnienia Wójta Gminy T.. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.