II SA/Lu 1247/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania R. L. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wójta [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej także: organ pierwszej instancji) o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżący [...] kwietnia 2017 r. złożył w siedzibie organu pierwszej instancji wniosek o udzielenie pomocy finansowej na żywność i potrzeby bieżące. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania pomocy z uwagi na brak współpracy strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji nie udowodnił, że w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) ani nie wykazał, że posiadane środki finansowe uniemożliwiają przyznania zasiłku celowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącemu przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego, z powodu ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje ten organ. Kolegium rozpatrując złożone odwołanie skarżącego, po raz kolejny uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącym aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego i stwierdził, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie osiąga dochodu. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, jednak nie otrzymał dotychczas ofert pracy adekwatnych do jego umiejętności zawodowych. Skarżący, jak wskazał organ, wykonuje pracy dorywcze u miejscowych rolników, jednak nie wykazuje dochodu otrzymanego z tego tytułu. Nie ponosi on kosztów utrzymania domu, gdyż wszystkie opłaty reguluje jego matka, prowadząca oddzielne gospodarstwo domowe. W związku z tym, opisaną na wstępie decyzją organ przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] złotych na zakup żywności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i z tego powodu pozostaje pod stałą opieką organu pierwszej instancji, korzystając ze świadczeń w postaci zasiłków celowych i zasiłków okresowych, a zatem otrzymuje wsparcie materialne od organu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, rodzaj, forma i rozmiar udzielonego stronie świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ podkreślił, że zgłoszone przez stronę potrzeby zostały uwzględnione w zakresie mieszczącym się w możliwościach organu pierwszej instancji. W skardze do Sądu skarżący zarzucił, że decyzja ta jest dla niego bardzo krzywdząca. Skarżący wyjaśnił, że pozostaje bez pracy i w związku z tym ubiegał się o przyznanie pomocy. Wyjaśnił, że za luty i marzec 2017 r. otrzymał po [...] złotych, zaś w niniejszej sprawie -[...] złotych i jego zdaniem kwoty te stanowią jedynie zwrot kosztów poniesionych przez niego wskutek wniesienia odwołań od poprzednich decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, organy przekroczyły granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości zasiłku, gdyż nie uwzględniły "żadnych przepisów ustawy o pomocy społecznej" oraz nie wyjaśniły, na jaki cel skarżący miałby przeznaczyć przyznaną sumę pieniężną. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Kolegium, nieprawdą jest, jakoby organ pierwszej instancji miał ograniczone środki finansowe, skoro organ ten może wnosić do właściwych instytucji o "zwiększenie" tych środków. Świadczą o tym, zdaniem strony, kserokopie artykułów prasowych dotyczących działalności Gminy [...], które zostały dołączone do skargi. Skarżący oświadczył, że jest na utrzymaniu matki, gdyż nie ma możliwości podjęcia pracy. Wskazał, że mógłby podjąć pracę pozwalającą na uzyskanie wynagrodzenia w wysokości [...] zł miesięcznie, lecz nikt mu jej nie zaproponował. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 1 i 2). Należy mieć na uwadze, że orzekając w przedmiocie udzielenia wskazanej pomocy organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego co najmniej w zakresie ustalenia jej wysokości, czy też okresu, na jaki została ona przyznana. Rację mają zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji wskazując, że spełnienie kryteriów przyznania pomocy, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Badając legalność zaskarżonej decyzji – w kontekście wysokości udzielonej skarżącemu pomocy – należy podkreślić, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne – co do zasady – nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i n.) Kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się zatem wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – Sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom administracji naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie mu zasiłku celowego, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organy miały na względzie zarówno sytuację życiową oraz potrzeby skarżącego, jak i okoliczności uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że organy prawidłowo oceniły, że z uwagi na sytuację życiową skarżącego, a zarazem mając na uwadze objęcie skarżącego regularną pomocą świadczoną przez organ pierwszej instancji oraz możliwości finansowe tego organu, zasadne było przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia w wysokości [...] złotych. W niniejszej sprawie jest poza sporem – co wynika z przeprowadzonego w dniu [...] września 2017 r. wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy – że skarżący jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący nie legitymuje się orzeczeniem uznającym go za osobę niepełnosprawną bądź osobę niezdolną do pracy. Bezsprzecznie też nie ponosi on kosztów utrzymania domu, albowiem wszystkie opłaty z tym związane reguluje matka skarżącego. Z adnotacji pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że skarżący nie leczy się systematycznie z powodu nadużywania alkoholu, przy czym skarżący zaznaczył w skardze, że taka sytuacja wynika z braku środków pieniężnych na leczenie. Ponadto stosownie do informacji zawartych w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] marca 2017 r. skarżący jest zarejestrowany w tym Urzędzie jako osoba bezrobotna od [...] kwietnia 2016 r., dotychczas nie otrzymał ofert pracy, zaś organ opłaca za skarżącego składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W sprawie tej istotne znaczenia ma, że skarżący, co nie jest kwestionowane, skarżący jest pod stałą opieką Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] i korzysta z udzielonych ze środków pozostających w dyspozycji tego Ośrodka Pomocy Społecznej świadczeń pieniężnych w postaci zasiłków celowych oraz zasiłków okresowych, a zatem otrzymuje potrzebne mu wsparcie materialne. Skarżący, jak wskazano, wyżej uzyskuje również wsparcie od prowadzącej odrębne gospodarstwo domowe matki, która, co wynika z akt sprawy, ponosiła we własnym zakresie wszelkie opłaty z związane z kosztami utrzymania domu, w którym mieszka skarżący. Niewątpliwie zatem, zgodnie z zasadą subsydiarności pomocy społecznej, obowiązkiem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie było dokonanie wnikliwej oceny sytuacji życiowej skarżącego oraz rozważenie zasadności przyznania mu pomocy finansowej, o którą ubiegał się on w tej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], rozpoznając sprawę po raz kolejny, na skutek uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. odmawiających skarżącemu zasiłku celowego, przyznał mu to świadczenie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. Jakkolwiek wysokość tego świadczenia jest – w ocenie strony – niesatysfakcjonująca, to bezsprzecznie trzeba mieć na uwadze, że skarżący ostatecznie otrzymał pomoc, o którą się ubiegał we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r., ubiegając się równolegle o przyznanie mu przez organ kolejnego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku okresowego. W ocenie Sądu, prawidłowo stwierdziły organy, że przyznanie skarżącemu pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją, w jakiej on się znajduje i jakkolwiek pomoc ta została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej stronę, to należy stwierdzić, że zakres udzielonej pomocy nie był określony w sposób dowolny. Organy administracji obu instancji przyznając opisane świadczenie pieniężne wzięły pod uwagę ustaloną, niekwestionowaną sytuację skarżącego oraz jego potrzeby. Wskazać przy tym należy, że choć skarżący nie uzyskał świadczenia pieniężnego w satysfakcjonującej go wysokości, nie można przecież uznać, że pozbawiony został wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Trzeba przy tym zauważyć, że skarżący objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej. W niniejszej sprawie jest niekwestionowane, że poza pomocą udzieloną skarżącemu, po rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku z [...] kwietnia 2017 r., w lutym i w marcu 2017 r. decyzjami organu pierwszej instancji zostały przyznane skarżącemu świadczenia pieniężne w postaci zasiłków celowych w łącznej wysokości [...] zł. Odnosząc się do zarzutów strony podkreślić należy, że są one niezasadne. Mając na względzie pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy pieniężnej ze środków organu pierwszej instancji, niezasadne są jego zarzuty, że działania tego organu zagrażają jego egzystencji. Oczywiste jest przy tym, że przyznanie zasiłku celowego nie pozbawia skarżącego możliwości ponownego ubiegania się o przyznanie kolejnych świadczeń pieniężnych lub rzeczowych. Zauważyć przy tym należy, co w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest ugruntowane, że w świetle zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej, wyrażonych w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz 4 tej ustawy, osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa, bowiem pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Organy pomocy społecznej nie mogą więc wyręczać osób ubiegających się o pomoc z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale powinny wymagać od nich aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej służyć winno również usamodzielnieniu się osób i rodzin (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1864/06, 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 554/07, 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 887/07, 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 840/07 i 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1511/07; por. także S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, Wrocław 2013, s. 57) W świetle bowiem tych przepisów pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (wynika, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa wyżej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Oczywistym jest przy tym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Mając na względzie zarzuty podniesione w skardze, należy zwrócić też uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (zob. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4332/01, z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 658/05 i z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07). Organ pierwszej instancji precyzyjnie wskazał, jakimi środkami dysponował w dacie rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, co w istotnym stopniu miało wpływ na wysokość udzielonego stronie wsparcia. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi – kopii artykułów prasowych dotyczących działalności Gminy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie przez Sąd opisanych dowodów było nieuzasadnione, albowiem zawarte w nich informacje mają bardzo ogólny charakter i nie dotyczą przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Nie można w szczególności uznać, że złożone do akt sprawy artykuły prasowe mają wpływ na ocenę możliwości finansowych organu pierwszej instancji w zakresie przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto – jak wskazano wyżej – wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, nie było zatem podstaw do prowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm.).