II SA/Lu 1251/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. G. 500 zł (pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] [...]/2013 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Z. nałożył na T. G. - właściciela nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w Z., obowiązek rozbiórki części budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewid.[...], położonej przy granicy z działką [...], tak aby była zachowana strefa kontrolowana dla gazociągu czyli odległość 0,5 m od osi rury gazowej (1 m szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o ciśnieniu 0,5 MPa) Po rozpatrzeniu odwołania T. G., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r .- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "kpa" w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "Prawo budowlane" - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust.5 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na T. G. obowiązek rozbiórki całości spornego budynku gospodarczego, tak aby zachowana była strefa kontrolowana dla gazociągu, czyli odległość 1,5 m od osi rury gazowej (3 m szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o ciśnieniu nie większym niż 0.4 MPa). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie zostało wszczęte w związku z żądaniem R. K. - [...] i T. K., właścicieli działki sąsiedniej nr [...], którzy domagali się zbadania zgodności z prawem budowlanym budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewid.[...] Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 r. ustalono, że na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], znajduje się budynek parterowy murowany z więźbą dachową jednospadową. Dach budynku pokryty jest blachą trapezową. Obiekt posiada wymiary 7,20 m x 5,91 m i wysokość 4,65 m. Budowa budynku prowadzona była na podstawie udzielonego przez Prezydenta Miasta Z. pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB Miasta Z. uznał, że inwestor wykonał budynek gospodarczy w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego przez Prezydenta Miasta Z., pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1998 r., znak: [...] [...] Budując budynek gospodarczy o wymiarach 7,20 m x 5,91 m (zamiast 7,00 m x 6,00 m) i w odległości 0,30 m od sieci gazowej (zamiast 1,50 m), dokonano zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, powierzchni zabudowy i zmiany w projekcie zagospodarowania działki (usytuowanie budynku względem przewodu gazowego). Ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył więc na T. G. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] stycznia 2014 r. T. G. przedłożył projekt budowlany zamienny, a następnie w związku z kolejnymi decyzjami organu odwoławczego, był kilkakrotnie wzywany - na podstawie art. 64 § 2 Kpa - do uzupełnienia tego projektu o rozwiązanie dotyczące naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu z uwagi na usytuowanie budynku w bliższej odległości od gazociągu niż przewidywał to projekt budowlany oraz spełnienie wymogów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu. Również pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywał T. G. do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego o dostosowanie posadowienia spornego budynku poprzez spełnienie wymogów zachowania strefy kontrolowanej szerokości 1 m dla gazociągu o ciśnieniu 0,5 MPa. W odpowiedzi na to wezwanie T. G. poinformował organ I instancji, że budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1998 r. W związku z niewykonaniem przez inwestora nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: PINB [...]/2013, wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, organ I instancji nałożył na T. G. obowiązek rozbiórki części przedmiotowego budynku gospodarczego, tak aby była zachowana strefa kontrolowana dla gazociągu czyli odległość 0,5 m od osi rury gazowej (1 m szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o ciśnieniu 0,5 MPa). W odwołaniu od tej decyzji T. G. podnosił, że jedyną możliwością rozwiązania kolizji usytuowania budynku w strefie kontrolowanej dla gazociągów jest usunięcie gazociągu z jego działki. Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia organu I instancji, że w trakcie realizacji budynku gospodarczego inwestor dokonał istotnych odstępstw od decyzji Prezydenta Miasta Z. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1998 r. oraz nie wykonał obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, dlatego zachodzą przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że organ I instancji nakładając obowiązek rozbiórki części budynku niewłaściwie określił zakres tej rozbiórki przyjmując, że strefa kontrolowana gazociągu przebiegającego przy przedmiotowym budynku winna być określona stosownie do § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2013 r. poz. 640). W okresie budowy przedmiotowego budynku gazociąg przebiegający przez działkę skarżącego już istniał, a więc w takim przypadku - stosownie do treści § 110 ww. rozporządzenia dla gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu nie większym niż 0,4 MPa wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku Nr 2. Z kolei w świetle tabeli Nr 2 pkt 1 szerokość strefy kontrolowanej przy obiektach terenowych stanowiących budynki wynosi 3 m. Z tego względu, pomimo że w pozwoleniu na budowę przewidziano usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,50 m od sieci gazowej, to jednak należało mieć na uwadze § 110 ww. rozporządzenia. Z tych względów organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał rozbiórkę całego budynku lub jego części, tak aby zachowana była strefa kontrolowana dla gazociągu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. G. domagał się uchylenia powyższej decyzji organu odwoławczego. Skarżący podniósł, że już na etapie wydawania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, gazociąg istniał i już wówczas nie spełniał on norm strefy kontrolowanej w zakresie odległości od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...]. Jak bowiem wynika z protokołu z dnia [...] czerwca 1998 r. zatwierdzony projekt budowlany został uzgodniony w zakresie lokalizacji budynku z przyłączem energetycznym. Skarżący wyjaśnił, że w zakresie usytuowania budynku względem gazociągu nie dokonał zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego – przesunął wyłącznie północny róg budynku o 0,2 m w stronę działki nr [...], co nie wpłynęło na zatwierdzoną odległość budynku od gazociągu, a jedynie miało na celu zlikwidowanie luki pomiędzy budynkami znajdującymi się na dziatkach 153 i [...]. Dokonaną zmianę skarżący wykazał w projekcie budowlanym zamiennym. Skarżący zarzucił, że organ nie rozważył, czy w świetle obowiązujących w okresie wydawania pozwolenia na budowę przepisów gazociąg istniejący na jego działce w ogóle mógł być usytuowany, zwłaszcza że znajduje się on w odległości zaledwie 1, 1 m od budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Zdaniem skarżącego, gazociąg został wykonany dla potrzeb właścicieli działki sąsiedniej nr [...] i usytuowany został wadliwie, z naruszeniem obowiązującej wówczas strefy kontrolowanej 3 m od budynku na tej działce, dlatego obecnie domaga się on jego usunięcia z jego działki, albo przebudowy sieci. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza obowiązujące przepisy. Decyzja ta została wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jako konsekwencja niewykonania przez skarżącego postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3). Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ rozpatrując niniejszą sprawę stwierdził, że skarżący zrealizował budynek gospodarczy z istotnymi odstępstwami od udzielonego w dniu [...] października 1998 r. pozwolenia na budowę. Organ ustalił bowiem, że projekt przewidywał budowę budynku o rozmiarach 7,0 x 6,0 m, natomiast skarżący wykonał budynek o rozmiarach 7,2 x 5,91 m. Ponadto projekt przewidywał usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od istniejącej sieci gazowej, natomiast faktycznie odległość ta jest mniejsza i wynosi 0,30 m. Zmieniły się więc istotne parametry obiektu, dlatego – zdaniem organu - należało wezwać inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie do uzupełnienia złożonego projektu zamiennego zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowisko organu jest wadliwe, gdyż w świetle zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy nie można przyjąć, że skarżący dokonał istotnego odstępstwa od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nie zawierało definicji "istotnego odstępstwa", natomiast w art. 36a ust. 5 określało "nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", stanowiąc, że ma ono miejsce, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano, że z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 pr. bud. (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., II OSK 1273/09, LEX nr 597175). Nie każde odstępstwo, nawet, jeśli dotyczy elementów wymienionych w przytoczonym przepisie, należy więc traktować jako odstępstwo istotne. Sądy wskazywały, że jeżeli dokonane zmiany parametrów obiektu budowlanego są niewielkie, to nie stanowią one istotnej zmiany (zob. NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2003 r., II SA/Gd 1641/00; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Łd 585/10, LEX nr 755843). Od 1 stycznia 2017 r. do przepisu art. 36 a Prawa budowlanego wprowadzono ust. 5a (ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), który wprost określa, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. W sprawie niniejszej stwierdzono dwa rodzaje odstępstw – zmianę wymiarów budynku – z 7,00 m x 6,00 m (przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym) na 7,20 m x 5,91 m oraz niezachowanie odległości budynku od sieci gazowej - projekt przewidywał odległość 1,5 m, natomiast faktycznie budynek znajduje się w odległości 0,30m. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących możliwości kwalifikowania odstępstw jako istotne lub nieistotne w zależności od wielkości dokonanych zmian (co obecnie nakazuje wprost art. 36a ust. 5a), organ powinien szczegółowo wyjaśnić, dlaczego dokonaną przez skarżącego zmianę rozmiarów spornego budynku, polegającą na tym, że zwiększył on jego jedną ścianę o zaledwie 20 cm, zmniejszając jednocześnie drugą o 9 cm – potraktował jako istotną. Organ nie odniósł się jednak przede wszystkim to tego, jak zmiana tych wymiarów wpłynęła na zachowanie przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym odległości 1,5 m od sieci gazowej. Organ zobowiązując skarżącego do przedstawienia projektu zamiennego w zakresie dotyczącym zachowania odległości od sieci gazowej, nie ustalił, czy zatwierdzony projekt budowlany w ogóle umożliwiał skarżącemu wykonanie spornego budynku o wskazanych wymiarach i z jednoczesnym zachowaniem odległości 1,5 m od sieci gazowej. Skoro bowiem skarżący wybudował budynek zwiększając jego rozmiary (jednej ściany) tylko o 20 cm, a jednocześnie stwierdzono, że ściana ta znajduje się zaledwie 30 cm od istniejącej już przed budową tego budynku, sieci gazowej, to oznacza, że odległość 1,5 m, nawet przy niezmienionych rozmiarach budynku, nie mogłaby być zachowana (wynosiłaby 0,5 m, tak jak ustalił organ I instancji). Organ powinien dokonać dokładnej analizy treści pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeżeli bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dopuszczała budowę budynku na warunkach wzajemnie się wykluczających, to inwestor – skarżący, nie może obecnie ponosić z tego tytułu ujemnych konsekwencji, w szczególności nie można zarzucić mu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w sytuacji, gdy realizując jeden warunek pozwolenia, nie zrealizował innego. W takim przypadku nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w związku z dokonanymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ mógłby wówczas prowadzić ewentualnie postępowanie naprawcze, ale na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia, że budynek może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; okoliczność ta powinna być jednak stwierdzona jednoznacznie. Z tych względów należało uwzględnić zarzuty skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przedwcześnie zastosowanego art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 Prawa budowlanego; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.