II SA/Lu 1254/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na rzecz [...] M. P. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania A. R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." w związku z art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 2b, art. 24 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952), dalej "u.ś.r." utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu ds. Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] Wskazaną decyzją organ I instancji w pkt I. ustalił nienależnie pobrane świadczenie rodzinnego, tj. zasiłek rodzinny oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] i w pkt II. orzekł o zwrocie tego świadczenia w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. organ przyznał A. R. zasiłek rodzinny na córkę [...] na okres od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] w wrześniu 2016 r. w wysokości [...] zł. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją i decyzją z dnia [...] marca 2017 r. po ustaleniu, że dochód skarżącej już w okresie pobierania świadczeń obejmował również dochód jej męża, a w konsekwencji rodzina skarżącej przekraczała kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia, organ uchylił w całości decyzję [...] listopada 2015 r. i jednocześnie odmówił przyznania objętych tą decyzją świadczeń. Mając powyższe na uwadze organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję, w której powołując się na art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. stwierdził, że świadczenia rodzinne wypłacone stronie w okresie od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016r. w łącznej wysokości [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i świadczenia te na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. podlegają zwrotowi. W odwołaniu do tej decyzji A. R. wyjaśniła, że tworzy rodzinę wyłącznie z córką, a w dacie składania wniosku o przyznanie świadczeń była w separacji z mężem, nie utrzymywała z nim żadnych kontaktów i nie znała jego sytuacji finansowej. Mąż wyprowadził się bowiem z domu w 2009 r. i od tego czasu kontakt z nim był utrudniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu. Podkreśliło, że w świetle art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., który przewiduje, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, nie ma znaczenia sytuacja życiowa skarżącej, ani to, że nie wiedziała, że mąż podjął pracę. Kolegium wskazało natomiast, że skarżąca ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności, rozłożenie jej na raty bądź odroczenie terminu jej płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i następnie w jej uzupełnieniu A. R., reprezentowana przez radcę prawnego M. P. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca podobnie, jak w odwołaniu podniosła, że składając wniosek o przyznanie świadczenia przedstawiła prawdziwą swoją sytuację, nie znała bowiem sytuacji męża, nie wiedziała, że podjął pracę, gdyż od 2009 r. nie mieszkali razem i nie mieli ze sobą kontaktu. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że wobec uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej świadczenie, automatycznie następuje ustalenie świadczenia nienależnie pobranego i orzeczenie o obowiązku jego zwrotu, a więc niezależnie od tego, czy strona wiedziała o przyczynach ustania prawa do tego świadczenia. Tymczasem skarżąca jest osobą nieporadną i obowiązkiem organu było uwzględnić tę okoliczność, Uzasadniając natomiast naruszenie art. 10 kpa pełnomocnik skarżącej podniosła, że skarżąca otrzymała tylko jedno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2016 r., ale zostało ono sformułowane bardzo ogólnie: "w sprawie ustalenia uprawnień do pobierania zasiłku rodzinnego" i choć wskazywało na art. 10 kpa, to jednak nie zwierało jego treści; poza tym nie wynikało z niego, że w toku postępowania może zostać wydana decyzja uchylająca decyzję przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny. Następnie skarżącej doręczono równocześnie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. o wznowieniu postępowania oraz decyzję z dnia [...] marca 2017 r. o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, co było wadliwe. Ponadto skarżąca nie została pouczona, że na skutek wydanej po wznowieniu decyzji ostatecznej uchylającej decyzję przyznającą świadczenia, organ będzie mógł wydać decyzję ustalającą świadczenie nienależnie pobrane i orzec o zwrocie tego świadczenia. W ten sposób skarżąca została pozbawiona możliwości podnoszenia argumentów dotyczących zasadności pozbawienia jej świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenia" to świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie niniejszej powodem wznowienia postępowania było powzięcie przez organ informacji, że skarżąca i jej mąż uzyskiwali dochody, których skarżąca ubiegając się o świadczenia rodzinne nie wskazała. Organ ustalił, że w marcu 2015 r. mąż skarżącej osiągnął dochód [...] zł, a w sierpniu 2015 r. dochód osiągnęła skarżąca [...] zł, spowodowało wzrost dochodu rodziny i przekroczenie kryterium dochodowego. Wobec nowych okoliczności, organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję przyznającą świadczenie. W konsekwencji tej decyzji organ wydał następnie zaskarżoną decyzję stwierdzającą, że świadczenia pobrane na podstawie uchylonej decyzji są świadczeniami nienależnie pobranymi i orzekł o ich zwrocie. Decyzja ta jest wadliwa. Rację ma pełnomocnik skarżącej, że organ wydał tę decyzję automatycznie, bez ustalenia, czy skarżąca wiedziała o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżąca w odwołaniu podnosiła bowiem, że faktycznie z mężem nie tworzy rodziny, gdyż od 2009 r. z nim nie zamieszkuje i nie ma kontaktu. W ocenie Sądu w składzie niniejszym, okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z uchyleniem decyzji przyznającej świadczenia i odmową przyznania świadczeń, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny, czy skarżąca miała świadomość, że domaga się świadczeń, które się jej nie należą, Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art.30 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni powyższego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie rodzinne bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. ., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie rodzinne, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 potraktował także "świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę wznowienia, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Przykładem takiej sytuacji jest sytuacja występująca w niniejszej sprawie, dotycząca dochodów męża skarżącej, o których skarżąca nie wiedziała, gdyż faktycznie z nim nie mieszka i nie utrzymuje kontaktów. Niezależnie od tego, czy w tej sytuacji w ogóle dochód męża powinien być uwzględniany przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej i czy można męża skarżącej traktować jako członka rodziny, stwierdzić należy, że fakt uzyskania przez niego dochodu może być zarówno okolicznością mogącą stanowić przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uzasadniającą orzeczenie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrot, jak i podstawę wznowienia postępowania jako nowa okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Okoliczność ta w pierwszym wypadku byłaby uzależniona od świadomości strony co do prawa do świadczenia, zaś jako przesłanka wznowienia byłaby oceniana niezależnie od tej świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. W ocenie Sądu, przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. należy interpretować systemowo i celowościowo. Nie można bowiem przyjąć, że ta sama okoliczność, w zależności od tego, kiedy nastąpiła (w toku pobierania świadczeń już przyznanych bądź przed ich przyznaniem), może stanowić podstawę zwrotu pobranego świadczenia, w pierwszym przypadku w razie stwierdzenia, że osoba która je pobrała wiedziała o okoliczności pozbawiającej ją prawa do świadczenia, do których należy zmiana sytuacji dochodowej, zaś w drugim przypadku – niezależnie od takiej wiedzy. Taka wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji tych świadczeniobiorców, których sytuacja dochodowa zmieniła się (niezależnie od ich wiedzy) już w trakcie pobierania świadczeń, bo wówczas badaniu podlegałoby to, czy osoba uprawniona pobrała świadczenie wiedząc o tej okoliczności, podczas gdy okoliczność ta nie byłaby w ogóle oceniana w razie zmiany sytuacji dochodowej, która nastąpiła jeszcze przed przyznaniem świadczenia. Jak wskazano, taka sytuacja miała miejsce w toczących się przed tut. Sądem sprawach skarżącej A. R.. W toczącej się przed tut. Sądem sprawie o sygn. II SA/Lu [...], zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. w związku z tym, że już w trakcie pobierania przez skarżącą przyznanego je na okres od listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. zasiłku rodzinnego, uległa zmianie sytuacja dochodowa. Z kolei w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. w związku z uchyleniem w wyniku wznowienia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny na dalszy okres, tj. od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r., wydanej już po zmianie sytuacji dochodowej (o której skarżąca – jak twierdzi – nie wiedziała). W ocenie Sądu, w obu sprawach należało badać, czego organ nie uczynił, czy skarżąca pobierając świadczenie, wiedziała o tym, że jej mąż pracował i uzyskiwał dochód. Do okoliczności tych organ w ogóle się nie odniósł, wadliwie stwierdzając, że okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Reasumując, w ocenie Sądu, w każdym z przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., a więc również w sytuacji określonej w art. 30 ust. 2 pkt 4 - organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, czy nie, o tym, że świadczenie jej nie przysługuje. W sprawie niniejszej organ okoliczności tej w ogóle nie badał, dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715). Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.