II SA/Lu 1264/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu N. D. O. Sp. z o.o na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Fundacji O. D. Ż. z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą, w tym przyłączem wodociągowym, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2017 r. została wydana na wniosek N. W.. Odwołanie od tej decyzji złożyła natomiast Fundacja O. D. Ż. w W., zarzucając jej rażące naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 ustawy z dnia [...] lutego 1997 r., o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 41, poz. 251 ze zm.), poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo bezwzględnego obowiązku zawieszenia wszelkich postępowań sądowych i administracyjnych, w czasie trwania postępowania przed Komisją Regulacyjną ds. gmin wyznaniowych żydowskich o sygn. akt [...] (trwającego od 2003 r.), którego przedmiotem jest nieruchomość położona w B. przy ul. [...], oznaczona geodezyjnie m.in. jako działka ewidencyjna nr [...], co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Fundacja zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie uznanie jej za stronę postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona odwołująca wniosła – w pierwszej kolejności - o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, a następnie - o stwierdzenie jej nieważności, względnie jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania Fundacja przytoczyła treść art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że postępowania sądowe i administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulegają zawieszeniu z mocy prawa. Wyjaśniła, że przedmiotem art. 30 tej ustawy są nieruchomości, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie regulacyjne. Fundacja wskazała, że przed Komisją Regulacyjną ds. gmin wyznaniowych żydowskich (działającej przy MSWiA), toczy się postępowanie regulacyjne o sygn. [...] w stosunku do nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Uczestnikami przedmiotowego postępowania (poza ZGWŻ w RP) są: Wojewoda, Starosta B. i Gmina B.. Wobec faktu, iż przedmiotowe postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do działki nr ewid. [...], a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, stanowiło rażące naruszenie prawa. Fundacja wskazała ponadto, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...]. W jej ocenie nieruchomość ta znajdować się będzie w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem sprawy. Z tego względu, zdaniem Fundacji, winna ona brać udział w całym postępowaniu. Rozpoznając odwołanie Wojewoda uznał je za zasadne. Organ drugiej instancji, odwołując się do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż Fundacji O. D. Ż. przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony, jako właścicielowi działki sąsiedniej. Stwierdzenie to statuuje natomiast konieczność przestrzegania określonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Jeżeli strony bez ich winy pozbawione zostały możliwości udziału w przeprowadzeniu kluczowego dla sprawy dowodu, nastąpiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co wyczerpywało przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a. (Wojewoda powołał się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1876/13). Wojewoda wskazał, że odwołanie Fundacji zostało złożone w ustawowym terminie, gdy jeszcze decyzja organu pierwszej instancji nie miała atrybutu ostateczności. Zatem pomimo, że w jego treści Fundacja w pierwszej kolejności domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uznał, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Organ rozpatrujący odwołanie nie może natomiast stosować przepisów o nadzorze i orzekać w trybie art. 156 k.p.a., lecz wadliwą decyzję usuwa z obrotu prawnego w sposób określony w art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewody, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie została również wyjaśniona kwestia toczącego się przed Komisją Regulacyjną ds. gmin wyznaniowych żydowskich postępowania (oznaczonego sygn. [...]), którego uczestnikiem jest Starosta B.. Zagadnienie to, związane z nieruchomością objętą inwestycją (działką nr [...]), w kontekście przytaczanych przepisów art. 32 ust. 4 w związku z art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., o stosunku państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, może natomiast mieć wpływ na przebieg postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Końcowo Wojewoda podkreślił, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że przy jej wydaniu organ odwoławczy ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, natomiast nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniosła N. W.. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek; 2. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji merytorycznej przez Wojewodę; 3. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym postępowania regulacyjnego toczącego się przed Komisją Regulacyjną ds. gmin wyznaniowych żydowskich; 4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji pomimo, że materiał dowodowy był wyczerpujący i pełny do wydania decyzji merytorycznej, a okoliczność toczącego się postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną nie jest okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie i wymagającą wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy Wojewoda nie wziął pod uwagę znanego mu z urzędu faktu toczącego się postępowania regulacyjnego przed Komisją Regulacyjną, który jest mu znany z racji tego, że jest jego uczestnikiem; 5. art. 30 ust. 4 ustawy z dnia [...] lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną dot. działki nr [...] nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie z uwagi na to, że N. W. jest użytkownikiem wieczystym tej działki i w związku z tym działka ta nie może być w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia przez Komisję Regulacyjną; 6. art. 134 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła Fundacja O. D. Ż. niebędąca stroną postępowania o pozwolenie na budowę; 7. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe uznanie Fundacji O. D. Ż. za stronę toczącego się postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że wraz z wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935 ze zm.), z katalogu aktów prawnych podlegających zaskarżeniu w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wyeliminowano decyzje administracyjne podejmowane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzje kasacyjne). W miejsce skargi służącej dotychczas na tego rodzaju decyzje wprowadzono natomiast sprzeciw od decyzji, który należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji, a który to sprzeciw sąd rozpoznaje – co do zasady – na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu (art. 64a-64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciw sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze (art. 64b § 1 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. istotnie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie w toku postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylona decyzja organu pierwszej instancji została wydana na wniosek N. W. i orzekała o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków handlowo-usługowych wraz z pylonem, parkingiem, drogami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą, w tym przyłączem wodociągowym, na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B.. Podstawowe zastrzeżenia organu odwoławczego, które legły u podstaw uchylenia powyższej decyzji, dotyczyły sposobu ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, w tym pominięcia jako strony Fundacji O. D. Ż. w W.. Podkreślić należy, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej jako "Pr. bud."), który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 Pr. bud. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.). Powyższe rozwiązanie, ograniczające zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wprowadzono po to, by, oprócz inwestora, brały w nim udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny, bądź sprawują nad nimi zarząd, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez realizację nowej inwestycji budowlanej. W niniejszej sprawie udział w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zapewniono – poza inwestorem – właścicielom następujących działek sąsiadujących z terenem inwestycji: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Wskazane nieruchomości stanowią jednak jedynie część działek sąsiadujących z terem inwestycji. Jak wynika z akt sprawy (zob. wykaz właścicieli sąsiednich nieruchomości – k. 16 akt adm. I inst.), w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu położone są również działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (własność Miasta B.), nr [...] (własność Fundacji O. D. Ż. w W.) oraz działka nr [...] (własność E. J. i M. J.). Nie zostało natomiast przez organ pierwszej instancji wyjaśnione, na jakiej podstawie przyjęto, iż obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia obejmuje jedynie część działek sąsiednich, natomiast pozostała ich część wykracza poza ten obszar. Wskazuje to na ustalenie przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania w sposób dowolny, co zasadnie wzbudziło zastrzeżenia organu odwoławczego. Podkreślić trzeba, że prawidłowe określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i jego innych cech charakterystycznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany - w ocenie organu - spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma zatem znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007, sygn. akt II OSK 1321/06 – dostępny w CBOSA). W judykaturze przyjmuje się nadto, że przejawami oddziaływania inwestycji są m.in. takie czynniki jak hałas (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1344/14, LEX nr 2034062). W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że budowa zespołu trzech budynków handlowo usługowych o kubaturach: 17.580 m3, 16.928 m3 i 7.215 m3, wraz z parkingiem, drogami wewnętrznymi i niezbędną infrastrukturą, stanowi inwestycję, która niewątpliwie spowoduje wzmożenie hałasu, chociażby w wyniku wzmożenia ruchu pojazdów w obrębie planowanych obiektów. Nie sposób zatem zgodzić się z organem pierwszej instancji, że na oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia narażona będzie jedynie wybiórczo wybrana część nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi, zaś pozostała część nieruchomości sąsiednich wykracza już poza obszar oddziaływania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że wnoszącej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Fundacji O. D. Ż. przysługuje status strony (zasadne więc było również merytoryczne rozpatrzenie odwołania złożonego przez ten podmiot). Status strony przysługuje też pozostałym, pominiętym przez organ pierwszej instancji właścicielom działek sąsiednich. Wobec nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a w konsekwencji niezapewnienia udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wszystkim stronom (co należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud.) konieczne wiec było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i ponowne przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji, celem zachowania wymogu zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, i to w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo też w niniejszej sprawie stwierdził, że niezbędne jest poczynienie przez Starostę Biłgorajskiego stosownych ustaleń co do twierdzenia odwołującej Fundacji o prowadzeniu przez Komisję Regulacyjną ds. gmin wyznaniowym żydowskich postępowania regulacyjnego w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], objętej planami inwestycyjnymi skarżącej Spółki. Ewentualne potwierdzenie tej okoliczności oznaczałoby bowiem, że zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie – stosownie do art. 32 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1798 ze zm.), do czasu zakończenie postępowania regulacyjnego, od wyniku którego zależny byłby wynik niniejszego postepowania. Zatem brak ustaleń organu pierwszej instancji w tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii – jak słusznie stwierdził Wojewoda – stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podsumowując wskazać należy, że opisane wyżej braki w ustaleniach poczynionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, prowadzą do wniosku, że decyzja tego organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Ze względu zaś na potencjalnie istotny wpływ tych uchybień na treść zapadłego rozstrzygnięcia, uznać należy, że zachodziły wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.