II SA/Lu 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu 127/07 U Z A S A D N I E N I E Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przyznał zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., w kwocie po 250,00 zł miesięcznie na osoby: K.B., ur. [...]stycznia 1998 r., S.B., ur. [...] grudnia 2000 r. i M.B., ur. [...] sierpnia 2005 r. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A.F., domagając się przyznania zaliczki alimentacyjnej w wysokości 300,00 zł miesięcznie na każde z dzieci. Decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., w kwocie po 120,00 zł miesięcznie na osoby: K.B., S.B. i M.B.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie odróżniają pojęcie "dochodu rodziny" (art. 8 ust. 2 pkt 2) od pojęcia "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę" (art. 7 ust. 2). Stąd też, w związku z brzmieniem art. 18 ust. 2 tej ustawy, w rozpoznawanej sprawie należało zastosować definicję ustawową pojęcia "dochód rodziny", określoną w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że dochód rodziny odwołującej wynosi [...] , a zatem przekracza 50% kwoty określonej w art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (291,50 zł). Tym samym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, A.F. nie przysługuje zaliczka alimentacyjna w zwiększonej wysokości, lecz w wysokości po 120,00 zł na każdą z uprawnionych osób. W ocenie Kolegium treść przepisu art. 139 k.p.a. obligowała ten organ do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo w sposób rażący, poprzez dokonanie błędnej wykładni powołanego art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła A.F., domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a tym samym naruszył prawo. W ocenie A.F. w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, bowiem dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, czyli mniej niż przewiduje powołany przepis. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten formułuje tzw. zakaz reformationis in peius (czyli zakaz zmiany na niekorzyść), który wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Jednocześnie przepis art. 139 w swej końcowej części ustanawia odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (A. Wróbel, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, s. 817 i 823.- teza 1 i 7). Podkreślenia wymaga, że przewidziana w końcowej części przepisu art. 139 k.p.a. możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w końcowej części art. 139 k.p.a. Zakaz zmiany na niekorzyść w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w Konstytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r., V SA 194/94, Fiskus 1995, nr 1, s. 20). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (A. Wróbel, op. cit, s. 825 – 826, t. 10; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 616; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, Państwo i Prawo 1994, nr 9, s. 112). Odstępując od zakazu zmiany na niekorzyść organ odwoławczy obowiązany jest szczegółowo wskazać w uzasadnieniu wydanej decyzji podstawy wyłączenia stosowania powyższego zakazu, a więc wykazać, ze zaistniała co najmniej jedna z przesłanek do powyższego wyłączenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85, niepubl. oraz z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71, powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r.; H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 253). Ponadto istotne jest, iż powołany przepis nie pozwala na odstępstwo od zakazu zmiany decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się w przypadku każdego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji, lecz jedynie w przypadku naruszenia prawa, mającego charakter "rażący". Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają definicji legalnej pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, iż pojęcie to na gruncie przepisu art. 139 obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. Za "rażące naruszenie prawa" uznaje się zatem w szczególności sytuację, organ pierwszej instancji wydał decyzję, ustalając stan faktyczny w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 §1 pkt 1), a także, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2). Brak jest jednak podstaw do odejścia od zakazu określonego w przepisie art. 139 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis prawny budzi wątpliwości interpretacyjne, bowiem "tam, gdzie w grę wchodzi rozbieżność w wykładni prawa nie można mówić o jego rażącym naruszeniu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, Prawo Gospodarcze 1995, nr 8, s. 11). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył reguły postępowania wynikające z powołanego przepisu art. 139 k.p.a., w szczególności błędnie uznał, że decyzja organu pomocy społecznej z dnia 26 września 2006 r. rażąco narusza prawo. Zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób uprawnionych do tego świadczenia określają przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (ust. 1), o ile dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust. 2). Ustawa wprowadza zatem jako przesłankę przyznania zaliczki alimentacyjnej kryterium dochodowe, odnoszone do dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. Wysokość zaliczki alimentacyjnej określa przepis art. 8 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu zaliczka alimentacyjna przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 170,00 zł dla osoby uprawnionej w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki i 120,00 zł w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki. Kwoty te są odpowiednio wyższe w przypadku, gdy osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazane w art. 8 ust. 1 kwoty ulegają zwiększeniu w sytuacji określonej w art. 8 ust. 2. Przepis ten ma następujące brzmienie: "W przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki - 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 nasuwa pewne trudności. Odczytując ten przepis zgodnie z jego literalnym brzmieniem można by dojść do wniosku, że warunek przyznania uprawnionemu lub uprawnionym wyższych zaliczek alimentacyjnych jest spełniony wówczas, gdy dochód całej rodziny nie przekracza 50 % kwoty wskazanej w art. 7 ust. 2, czyli kwoty 291,50 zł. Zważywszy jednak na fakt, że wprowadzone w art. 7 ust. 2 kryterium dochodowe dotyczy dochodu na osobę w rodzinie, przepis art. 8 ust. 2 odczytywać można również w ten sposób, że zaliczkę zwiększa się wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 291,50 zł. Przy takiej interpretacji przyznawanie zaliczek w podstawowej i zwiększonej wysokości odbywałoby się według jednolitego kryterium dochodowego. Należy ponadto zauważyć, że przyjęcie progu 291,50 zł jako dochodu całej rodziny ograniczałoby uprawnienie do zwiększonej zaliczki osób z rodzin wielodzietnych i pogarszałoby ich sytuację w stosunku do uprawnionych z rodzin mniej liczebnych. W rodzinie dwuosobowej kwota 291,50 zł uprawniająca do zwiększonej zaliczki oznacza bowiem dochód nie przekraczający 145,75 zł na osobę w rodzinie, natomiast w rodzinie cztero- i pięcioosobowej - dochód nie przekraczający odpowiednio 72,87 zł, i 58,30 zł na osobę w rodzinie. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy może być zatem różnie interpretowany. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznał, że interpretacja tego przepisu była rozbieżna zarówno w organach pierwszej instancji, jak w Samorządowym Kolegium Odwoławczym . W tej sytuacji brak było podstaw do odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Inna niż przyjęta przez Kolegium wykładnia przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy, dokonana przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji zastosowanie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy do sytuacji skarżącej, nie mogą zostać uznane za "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu przepisu art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu skoro przepisy powyższe budziły wątpliwości interpretacyjne, których usunięcie wymagało sięgnięcia do reguł wykładni prawa, nie zachodziła wyjątkowa sytuacja, o której mowa w art. 139 k.p.a., uprawniająca organ odwoławczy do orzekania na niekorzyść strony. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość przedstawionym wyżej wymogom w odniesieniu do decyzji odstępujących od zakazu wynikającego z przepisu art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy podejmując bowiem rozstrzygnięcie niekorzystne dla strony odwołującej na podstawie powołanego przepisy zobligowany jest bezspornego udowodnienia istnienia wszystkich okoliczności uzasadniających takie rozstrzygnięcie (por. powołane orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r.). Lakoniczne sformułowanie, iż "mając na uwadze art. 139 k.p.a., należało zmienić zaskarżoną decyzję, albowiem rażąco narusza ona prawo poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy", nie może być uznane za szczegółowe wykazanie, iż decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie decyzji organu drugiej instancji oznacza konieczność ponownego rozpoznania przez Kolegium odwołania A.F. od decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni przedstawione wyżej uwagi dotyczące zawartego w przepisie art. 139 k.p.a. zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz dopuszczalności odstąpienia od tego zakazu i wyda decyzję zgodną z prawem. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.