II SA/Lu 1271/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ustęp 7 punkt 4 w brzmieniu "w tym o mocy powyżej 100 kW" dla terenów oznaczonych symbolem 2.PE na rysunku planu stanowiącym załącznik numer 1 do uchwały. W dniu 6 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Siedliszczu podjęła uchwalę Nr XXVII/228/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...],[...], [...] oraz części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonych w mieście S. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego poz. 3040). W skardze z dnia 26 października 2017r. W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 7 pkt 4 w brzmieniu: "w tym o mocy powyżej 100 kW", dla terenów oznaczonych symbolem [...] na rysunku planu stanowiącym załącznik Nr [...] do uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W jego ocenie uchwala, mimo stwierdzenia przez Radę, że nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedliszcze", przyjętego uchwałą Nr XXV/207/17 Rady Miejskiej w Siedliszczu z dnia 28 marca 2017 r. w rzeczywistości studium narusza. W rozdziale 18, części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego załącznika do uchwały Nr [...] przewidziano, że w granicach miasta i gminy S. obszary, na których mogą zostać rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, zostały wskazane na rysunku Studium. Z kolei na rysunku Studium tereny, na których mogą zostać rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oznaczono w planie symbolem [...] Natomiast poza tymi obszarami, jak stanowią zapisy Studium, nie należy lokalizować urządzeń do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł, za wyjątkiem urządzeń wytwarzających energię na własne potrzeby oraz mikroinstalacji. Tymczasem w § 10 ust. 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały dopuszczono stosowanie do wytwarzania energii elektrycznej ogniw fotowoltaicznych, w tym o mocy powyżej 100 kW dla całego obszaru objętego planem, tj. zgodnie z rysunkiem planu dla terenów oznaczonych symbolami [...] jak i [...] Tym samym zapis ten narusza ustalenia obowiązującego studium, w tej części, w której dopuszcza lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW również na terenach oznaczonych symbolem [...] Zdaniem Wojewody przyjęcie w planie ustaleń ewidentnie naruszających ustalenia obowiązującego studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu w części, w której wystąpiła sprzeczność pomiędzy ustaleniami planu i studium. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie zasad sporządzania planu wyrażonych w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, burmistrz sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, zaś rada uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium - ma charakter istotny, a zatem musi skutkować stwierdzeniem nieważności tych postanowień planu, które zostały podjęte z naruszeniem ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła przede wszystkim, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy, co powoduje, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Siedliszcze, przyjętym uchwałą Nr XXV/207/17 Rady Miejskiej w Siedliszczu z dnia 28 marca 2017 r. wskazano obszary, na których mogą zostać rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Ze względu na skalę opracowania (1:25 000 na podkładzie mapy topograficznej w tej skali), warunki lokalne i potrzeby, zasięg wyznaczonych w Studium obszarów powinien podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym wypadku zasięg terenów, na których dopuszczono realizację ogniw fotowoltaicznych zwiększył się zaledwie o niecałe 3% w porównaniu do zasięgu strefy wyznaczonej w Studium, uwzględniając specyfikę planu miejscowego w tym jego szczegółowość oraz rozpoznanie możliwości i uwarunkowań rozwoju przedmiotowego terenu, co nie było możliwe w Studium. Ze względu na lokalizację terenu oznaczonego symbolem 2.PE pomiędzy obszarem istniejącej zabudowy produkcyjnej (od strony wschodniej), a obszarem projektowanej zabudowy o tej funkcji (oznaczonym symbolem [...]), w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie 2.PE dopuszczono realizację ogniw fotowoltaicznych, w tym o mocy powyżej 100 kW. Nie dopuszczono jednak innych form urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Ogniwa fotowoltaiczne są uznawane za najmniej wpływające na krajobraz i środowisko formy tych urządzeń. Realizacja ogniw fotowoltaicznych na przedmiotowym terenie nie przyczyni się zatem do pogorszenia warunków środowiskowych na obszarze objętym planem, ponadto nie będzie znacząco oddziaływać na tereny sąsiednie. Potencjalna realizacja ogniw fotowoltaicznych na części terenu 2.PE nie wpłynie negatywnie na możliwość realizacji na tym terenie funkcji podstawowej - powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych. Rada zwróciła ponadto uwagę, że w Planie Zagospodarowania Przestrzennego W. L. za jeden z ważniejszych kierunków rozwoju województwa przyjęto rozwój energetyki, w tym ze źródeł odnawialnych. Z uwagi na korzystne położenie przedmiotowego terenu, zasadnym jest dopuszczenie realizacji ogniw fotowoltaicznych, w tym o mocy przekraczającej 100 kW na całym obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie Wojewody o wadliwości uchwały w zaskarżonej części ma uzasadnione podstawy. Słusznie zwrócono uwagę, że sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego celem zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) jest określenie polityki przestrzennej gminy i ustalenie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, czego realizacje zapewnia art. 20 ust.1 ustawy, według którego uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium. Jakkolwiek więc plan miejscowy nie musi w całości realizować ustaleń studium, to jednak ustalenia planu nie mogą wykraczać poza ustalenia studium. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018r. ( II OSK 1429/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. W tym kontekście zgodzić należy się z Wojewodą, że zapis §10 ust.7 pkt.4 planu stwierdzającego, że na obszarze planu dopuszcza się stosowanie do wytwarzania energii elektrycznej ogniw fotowoltaicznych w tym o mocy powyżej 100kw narusza treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., przyjętego uchwałą Nr XXV/207/17 Rady Miejskiej w Siedliszczu z dnia 28 marca 2017 r. Słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że godnie z rozdziałem 18 studium w granicach miasta i gminy S. obszary na których mogą zostać rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekaraczającej100kW zostały wskazane na rysunku studium, przy czym do produkcji energii ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW dopuszczono wyłącznie ogniwa fotowoltaiczne i tylko w granicach obszarów na których mogą zostać rozmieszczone fermy fotowoltaiczne w mieście S. i w miejscowościach B. , B. , D., Z. , W. K., -. i C. N. P. , C. N. D. i L. oraz biogazownie w granicach obszarów na których mogą zostać rozmieszczone w miejscowościach B. i B. K.. Studium stanowi, że dla ferm fotowoltaicznych nie wyznacza się stref ochronnych, ani nie nakazuje się ich wyznaczania. Z kolei na rysunku studium precyzyjnie wskazano teren przeznaczony pod rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW stosując odpowiednią grafikę i oznaczając symbolem [...], oddzielając go od obszaru oznaczonego symbolem [...] – strefy zakładu górniczego tereny produkcyjne i usługowe. W części graficznej planu teren przeznaczony pod rozmieszczenie wspomnianych urządzeń oznaczono symbolem [...] – jako teren zabudowy usługowej , produkcyjnej, bezpośrednio przylegającego do terenu o symbolu [...] - teren powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych. Narusza zatem wspomniane ustalenia zapis wspomnianego §10 ust.7 pkt.4 planu stosownie do którego na obszarze planu dopuszcza się stosowanie do wytwarzania energii elektrycznej ogniw fotowoltaicznych w tym o mocy powyżej 100kw. Oznacza on bowiem możliwość lokalizacji tego rodzaju inwestycji także na terenie przeznaczonym pod eksploatację surowców naturalnych ( [...] ), mimo, że w rozdziale 18 studium znajduje się wyraźny zapis, zgodnie z którym poza obszarami wyznaczonymi w studium jako obszary na których mogą zostać rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, nie należy lokalizować urządzeń do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych za wyjątkiem urządzeń wytwarzających energię na własne potrzeby oraz mikroinstalacji. Prawdą jest, że skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, może to zrobić jednak tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Stąd też inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy (wyrok NSA z 26 maja 2011 r. II OSK 412/11 opubl. w CBOSA). Z tego względu na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części.