II SA/Lu 1273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...]. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oraz orzekającej o odmowie przyznania oraz o przyznaniu poszczególnych świadczeń rodzinnych – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] przyznano M. C.: - zasiłek rodzinny na dziecko G. C. na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatki do zasiłku rodzinnego: z tytułu urodzenia dziecka – jednorazowo w miesiącu grudniu 2015 r. w wysokości [...] zł i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; - zasiłek rodzinny na dziecko R. C. na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; - zasiłek rodzinny na dziecko A. T. na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] – jednorazowo w miesiącu wrześniu 2016 r. w wysokości [...] zł. Jako, że powyższa decyzja w całości uwzględniała żądanie strony, organ pierwszej instancji, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od jej uzasadnienia. Strona nie złożyła natomiast odwołania od tej decyzji, wobec czego stała się ona ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik Sekcji ds. Świadczeń Socjalnych Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L., na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż po wydaniu przedmiotowej decyzji pozyskał w dniu [...] kwietnia 2016 r. informację, że sytuacja dochodowa rodziny wnioskodawczyni w 2014 r. była inna, niż przedstawiona przez nią w dniu składania wniosku Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił przedmiotową decyzję oraz odmówił przyznania M. C.: - na dziecko G. C. - zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka - jednorazowo na miesiąc grudzień 2015 r.; - na dziecko R. C. – zasiłku rodzinnego na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.; - na dziecko A. T. – zasiłku rodzinnego na okres od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.; a także orzekł o przyznaniu M. C.: - zasiłku rodzinnego na dziecko G. C. na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu urodzenia dziecka – jednorazowo w miesiącu styczniu 2016 r. w wysokości [...] zł i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; - zasiłku rodzinnego na dziecko R. C. na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie; - zasiłku rodzinnego na dziecko A. T. na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – jednorazowo w miesiącu wrześniu 2016 r. w wysokości [...] zł. Ponadto, działając na podstawie art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego, organ pierwszej instancji ustalił, że w ramach przyznanych stronie świadczeń rodzinnych w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. wypłacie na rzecz strony podlegać będzie kwota [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawę wzruszonego w wyniku wznowienia postępowania rozstrzygnięcia stanowił wniosek strony z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz dokumentacja, z której wynikało, że dochód rodziny M. C. w roku kalendarzowym 2014 wynosił [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Po wydaniu przedmiotowej decyzji M. C. w dniu [...] kwietnia 2016 r. załączyła do akt sprawy kopię świadectwa pracy z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, że jej mąż M. C. w dniu [...] stycznia 2014 r. utracił zatrudnienie w firmie [...] s.c. Ponadto przedłożyła kopię umowy o pracę z dnia [...] lipca 2014 r., z której wynika, iż M. C. podjął zatrudnienie w firmie [...] Sp. z o.o. na okres od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2019 r. Na podstawie złożonej dokumentacji organ ustalił, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uprawnia jej do pobierania świadczeń rodzinnych w miesiącu grudniu 2015 r., bowiem - po uwzględnieniu dochodu utraconego przez M. C. w związku z utratą zatrudnienia w firmie [...] s. c. – wynosi [...] zł w przeliczeniu na osobę. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł. Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że dochód członka rodziny został (na nowo) wyliczony po uwzględnieniu: – alimentów otrzymanych w 2014 r. w wysokości - zgodnie z tytułem wykonawczym - łącznie w kwocie [...]zł, a w przeliczeniu na miesiąc – w wysokości [...] zł; – dochodu M. C. w wysokości [...] zł, a w przeliczeniu na miesiąc - [...] zł; Organ zsumował zatem ww. kwoty (2750,70 zł + [...] zł), uzyskując w ten sposób kwotę [...]zł, zaś po podzieleniu tej kwoty na 5 (liczba członków rodziny) otrzymał kwotę [...]zł. Mając na względzie, że przeciętna miesięczna wysokość wszystkich przysługujących stronie świadczeń rodzinnych wynosi [...] zł, a także, że dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe o kwotę [...]zł, organ pierwszej instancji - powołując się na dyspozycję art. 5 ust. 3, 3a i 3b u.ś.r. - uznał, że wypłacie na rzecz strony podlega różnica pomiędzy łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą zostało przekroczone kryterium dochodowe. W konsekwencji ustalono, że do wypłaty na rzecz strony w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] października 2016 r. pozostaje kwota [...]zł miesięcznie (477,66 zł - [...] zł). W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. zakwestionowała jej zasadność podnosząc, że obecnie sytuacja finansowa jej rodziny jest identyczna, jak w chwili złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto podkreśliła, że jako wnioskodawczyni zastosowała się do wszelkich "wezwań i procedur". W jej ocenie doszło do pomyłki wynikającej ze złej interpretacji przedstawionych przez nią dokumentów. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, dodając ponad to, co wskazano w treści jej uzasadnienia, że w dniu [...] czerwca 2016 r. M. C. urodziła dziecko – M. C., a następnie w dniu [...] lipca 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. brak było informacji o utracie i uzyskaniu dochodu przez M. C. w 2014 r. Nie kwestionując zatem trudnej sytuacji finansowej strony Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. C. podniosła, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem. Skarżąca podała przy tym analogiczne argumenty, jak wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że postępowanie administracyjne (w tym postępowanie wznowieniowe prowadzone w trybie przepisów art. 145-153 k.p.a., z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest uzasadnienie decyzji, które - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - powinno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Organ administracji musi m.in. przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Bez prawidłowego uzasadnienia decyzji strona nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane w wyniku wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekającą o przyznaniu M. C. określonych świadczeń rodzinnych, nie spełniają wymogów wynikających w przytoczonych wyżej przepisów postępowania, uchybiając tym samym ich dyspozycji. Wadliwe w szczególności, zdaniem Sądu, okazały się uzasadnienia podjętych w sprawie rozstrzygnięć. Przypomnieć należy, że powodem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., a następnie uchylenia tej decyzji i ponownego orzeczenia co do istoty sprawy na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., było powzięcie przez organ pierwszej instancji informacji wskazujących, jakoby dochód rodziny skarżącej w 2014 r. - którego wysokość względem określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kryterium dochodowego decydowała o możliwości przyznania skarżącej tą decyzją wnioskowanych świadczeń rodzinnych - był inny niż udokumentowany przez stronę w dniu złożenia wniosku w tej sprawie. W konsekwencji organ pierwszej instancji, a za nim również organ odwoławczy, na nowo ustaliły wysokość dochodu rodziny skarżącej w 2014 r., dochodząc do wniosku, że dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczał wskazane wyżej kryterium dochodowe (wynoszące od dnia [...] listopada 2015 r. [...] zł - § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna – Dz. U. 2015 r. poz. 1238). W realiach niniejszej sprawy należy jednak dostrzec, że ani organ pierwszej, ani też drugiej instancji, nie wyjaśniły stronie w uzasadnieniach podjętych decyzji w czytelny sposób, jak doszło do wyliczenia poszczególnych elementów dochodu rodziny skarżącej. Obliczenia przedstawione w kontrolowanych decyzjach są przy tym nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne, a częściowo także nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że organy jedynie lakonicznie podały, iż z dokumentacji załączonej przez stronę do wniosku o ustalenie prawa do spornych świadczeń rodzinnych wynikało, że dochód rodziny skarżącej w 2014 r. wynosił [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę. Nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób kwota ta została wówczas obliczona (przypomnieć należy, że takiego wyjaśnienia nie zawierała również decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r., albowiem organ pierwszej instancji odstąpił od jej uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a.). Szczegółowe przedstawienie tych obliczeń w sposób obrazujący wysokość poszczególnych elementów dochodu rodziny uwzględnionych w chwili orzekania o przyznaniu stronie wnioskowanych świadczeń, jest natomiast niezbędne, skoro istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy okoliczności ujawnione już po wydaniu decyzji (w dniu [...] kwietnia 2016 r.) rzeczywiście podważają prawidłowość ówczesnych obliczeń. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają ponadto wewnętrzną sprzeczność w zakresie wysokości dochodu rodziny skarżącej w 2014 r. obliczonej na nowo – po uwzględnieniu informacji powziętych w dniu [...] kwietnia 2016 r. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że organy z jednej strony stwierdziły, że dochód ten, po uwzględnieniu dochodu utraconego przez M. C. w związku z utratą zatrudnienia w firmie [...] s.c., wyniósł [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, po czym w dalszej części uzasadnień przedstawiły obliczenia, z których wynika wprost, że sporny dochód wynosił jednak [...] zł. Jakkolwiek w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalona przez organy wysokość otrzymanych przez rodzinę skarżącej w 2014 r. alimentów (kwota 800 zł miesięcznie odpowiada kwocie alimentów na rzecz małoletniej A. T., którą w ramach zabezpieczenia roszczenia alimentacyjnego obciążono K. T. mocą prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego L. – Wschód w L. z siedzibą w Ś. z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt IV RC [...] – k. 5 akt adm. I inst.), tak już całkowicie nieczytelne dla Sądu pozostaje ustalenie dotyczące wysokości dochodu uzyskanego przez M. C. w okresie od lipca do grudnia 2014 r. w związku z podjęciem zatrudnienia w [...] Sp. z o.o. w L.. Przyjęta w tym zakresie kwota [...]zł (2.750,70 zł miesięcznie) nie wynika z załączonej do akt sprawy umowy o pracę z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 21-22 akt adm. I inst.), a nadto pozostaje w sprzeczności z informacją o wysokości dochodu osiągniętego przez M. C. w 2014 r., pozyskaną drogą elektroniczną na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), gdzie dochód ten określono na kwotę [...]zł (k. 28 akt adm. I inst.). Potwierdzeniem ustalonej wysokości dochodu uzyskanego nie jest również treść zaświadczenia wystawionego przez [...] Sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2016 r. z którego wynika, że w miesiącu sierpniu 2016 r. M. C. otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto. Z powyższych względów nie można przyjąć, że ponowne ustalenie w wyniku wznowienia postępowania wysokości dochodu rodziny skarżącej w 2014 r. odbyło się w sposób rzetelny, a w konsekwencji także nie sposób przesądzić, że obliczona kwota jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Świadczy to o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo należy zwrócić uwagę, że nie jest zadaniem strony, ani Sądu, szukanie w aktach sprawy dokumentów potwierdzających wysokość poszczególnych składników dochodu rodziny strony, które będą pasowały do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie wyliczeń bez wyjaśnienia charakteru oraz źródła poszczególnych składników dochodu jest niewystarczające, zwłaszcza, że strona w postępowaniu odwoławczym sygnalizowała, że w jej ocenie przy obliczaniu dochodu jej rodziny "doszło do pomyłki". Nie jest natomiast rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 556/16, LEX nr 2201118). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie orzekając w sprawie organy – stosownie do art. 153 powyższej ustawy – zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną Sądu i zastosować się do przedstawionych w niniejszym wyroku wniosków i uwag.