II SA/Lu 1274/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drogi gminnej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i zasądza od Wojewody na rzecz R. G. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2003 r. wydaną na podstawie art. 150 § 2 w związku z art. 145 § 1 i 4, art. 148 i 149 § 3, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 9, poz. 26 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania R.G., z dnia 11 sierpnia 2003 r. od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] dotyczącej odmowy wznowienia postępowania na żądanie strony w sprawie pozwolenia na budowę drogi gminnej nr 4855026 w miejscowości Ż. (dz. nr 480) odcinek od km 0+003 do km 0+634,85 (kilometraż roboczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego odmówiono wznowienia postępowania w sprawie budowy drogi gminnej nr 4855026, zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Jak wskazano, roboty związane z budową drogi gminnej realizowane były w roku 2002 r., o czym, jak należy domniemywać, skarżący wiedział. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż jak wynika z treści odwołania, o nie powiadomieniu 00 o wydanej decyzji, skarżący R.G. miał się dowiedzieć od "pracownika UG w Ż. p. L.Z. w rozmowie ze mną w dniu 15.05.2003." Jak podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosek dotyczący wznowienia postępowania został złożony przez skarżącego do Starostwa Powiatowego w dniu 2 lipca 2003 r. i do Urzędu Gminy w dniu 26 czerwca 2003 r., tj. jak podniesiono po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W związku z tym, podniesiono, iż ustawowy termin 1 miesiąca do wniesienia odwołania przez stronę nie został dochowany. Od tej decyzji R.G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) i wnosił, jak należy sądzić z jej uzasadnienia o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została bez gruntownego rozpoznania jego skargi i zawiera szereg nieścisłości. W tym kontekście podnosił on, iż nie mógł się odwołać od decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem nie dostała mu ona doręczona, mimo to, że jako strona toczącego się postępowania powinien ją otrzymać. Potwierdzając okoliczność, iż o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się z rozmowy z pracownikiem UG , skarżący podnosił ponadto, iż nie został także powiadomiony o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od powyższego skarżący szeroko odnosił się również w uzasadnieniu swojej skargi do okoliczności związanych z podejmowanymi przez niego interwencjami, których przedmiotem była budowa spornej drogi gminnej. Wyrażał on swoje niezadowolenie z powodu sposobu realizowania inwestycji w postaci drogi, co w rezultacie skutkowało tym, iż w związku z zaniechaniem organu powiadamiania, informowania go i doręczania odpisów decyzji, nie dość, że został ograniczony we władztwie swojej działki, to ponadto, czyni mu się zarzut, iż nie dochował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda i podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie. Dodatkowo podnosił, iż w związku z ujawnionymi nieprawidłowościami w realizacji inwestycji w postaci budowy drogi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. wstrzymał prowadzenie robót nakazując inwestorowi dostosowanie wykonanych robót do stanu zgodnego z projektem budowlanym i spełnienie warunków nakazanych w pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn i powodów, na które powołuje się skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została bez podstawy prawnej, co skutkuje uznaniem jej za nieważną. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 kpa, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja Wojewody, wydana została bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna. W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji, podnieść należy, iż jakkolwiek decyzja organu I Instancji – Starosty Powiatowego – z dnia [...]lipca 2003 r. nr [...] doręczona została R.G. w dniu 7 sierpnia 2003 r., z pouczeniem o terminie i środku jej zaskarżenia, to wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji Wojewody wyrażającym się w stwierdzeniu "[...] po rozpatrzeniu odwołania R.G., z dnia 11 sierpnia 2003 r. od decyzji Starosty z dnia [...]lipca 2003 r. [...]", R.G. nie złożył, w rozumieniu przepisu art. 128 kpa, odwołania od tej decyzji. Okoliczność ta jest bezsporna, zwłaszcza, gdy zważyć na treść pisma skarżącego z dnia 11 sierpnia 2003 r. adresowanego do Wojewody za pośrednictwem Starosty Powiatowego, w którym wyraźnie zawarł żądanie unieważnienia decyzji nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę drogi gminnej nr 4855026 w miejscowości Żółkiewka i w którym w ogóle nie zawarł żadnego stanowiska procesowego dotyczącego decyzji Starosty Powiatowego o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto, okoliczność w postaci nie złożenia przez R.G. odwołania od decyzji Starosty potwierdza również treść pisma Sekretarza Powiatu z dnia 18 sierpnia 2003 r. nr AB.7351/37/2001/2003 adresowanego do Wojewody w którym wyjaśniono, iż "[...] do chwili obecnej Pan R.G. nie odwołał się od decyzji wydanej przez Starostę odmawiającej wznowienia postępowania [...]." Konfrontując ze sobą daty obydwu pism – data wpływu do Starostwa Powiatowego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji to [...] sierpnia 2003 r. – skonstatować należy, iż wniosek R.G. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie został potraktowany, jako odwołanie od decyzji Starosty od decyzji odnawiającej wznowienia postępowania. W tym kontekście zastanawiać muszą podstawy tak formalne, jak i faktyczne, dla których jednak, jak wynika z treści notatki urzędowej Kierownika Sekretariatu Wydziału II (k.18 akt sprawy), wniosek R.G. z 11 sierpnia 2003 r., w którym wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] potraktowany został, jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] wydanej w I instancji przez Starostę. W przekonaniu Sądu, nie było i nie ma ku temu żadnych podstaw. Z całą pewnością, nie można za taką uznawać koincydencji czasowej daty wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności z biegiem terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Poza sporem jest, bowiem, iż w piśmie z dnia 11 sierpnia 2003 r. R.G. wyraził jednoznaczne żądanie określając również jego przedmiot – stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] – nie odnosząc się w ogóle do decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]. Tym samym nie było w ogóle uzasadnione i nie znajdowało żadnych racjonalnych podstaw przypisywanie skarżącemu R.G. jakichkolwiek innych intencji niż te, które wyraźnie i logicznie wyartykułował w przedmiotowym piśmie. Poza sporem jest, bowiem, iż organ administracji związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści (nadawać mu innego znaczenia) w sposób nie korespondujący z wolą samego zainteresowanego, tym samym wbrew wyraźnemu żądaniu, którym jest związany nie może poprzez odmienną ocenę treści pisma, niezgodną z jego rzeczywistym znaczeniem uruchamiać innego trybu postępowania, niż ten, który jest oczekiwany przez stronę. Zawsze zaś w tego rodzaju wątpliwych sytuacjach – w sprawie niniejszej, w przekonaniu Sądu, zważywszy na jednoznaczność i stanowczość żądania sformułowanego w piśmie, nie mogło ono nasuwać żadnych wątpliwości – organ administracji zobowiązany jest wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Niezależnie od powyższego, zasadnie należy też przyjąć, iż skarżący R.G. kwestionując konsekwentnie ostateczną decyzję decyzji Nr [...] i przyjmując racje zawarte w decyzji Starosty odmawiającej wznowienia postępowania wystąpił z żądaniem wszczęcia alternatywnego nadzwyczajnego postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności. W świetle powyższego brak było jakichkolwiek podstaw, iżby Wojewoda mógł procedować w trybie uzasadniającym rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lipca 2003 r. odmawiającej wznowienia postępowania, a to, dlatego, że odwołanie takie w ogóle przez skarżącego nie zostało wniesione, co oznacza, że w sprawie nie istniał żaden przedmiot orzekania, który miałby znajdować się w zakresie procesowych, odwoławczych kompetencji Wojewody. Zaskarżona decyzja wydana, więc została bez podstawy prawnej, co nakazywało stwierdzić jej nieważność. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.