II SA/Lu 1280/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. T. G. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją ostateczną z dnia [...] października 2016 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. G. oraz S. B. od decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 18 - [...]), położonej w L. przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: J. G. i S. B. na mocy aktów notarialnych odpowiednio Rep. A nr [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. zbyli na rzecz G. L. swoje udziały we własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu ornego i pastwiska, oznaczonej jako działka nr [...] o łącznej powierzchni 3,7362 ha. W ww. aktach notarialnych powołano się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli - podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W aktach notarialnych wskazano ponadto, że J. G. oświadczył, iż cały należący do niego udział wynoszący [...] części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] sprzedaje na rzecz G. L. za cenę [...] zł zaś S. B. oświadczył, że z należącego do niego udziału wynoszącego [...] części nieruchomości nr [...] sprzedaje na rzecz G. L. udział wynoszący [...] części całej nieruchomości za cenę [...] zł. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. J. G. i S. B., reprezentowani przez adwokata M. B., zwrócili się do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o zwrot części nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] nr [...] - w części inwestycyjnej z wyłączeniem pasa drogowego ul. [...]. W ocenie wnioskodawców, nabyte od nich przez G. L. na podstawie zawartych aktów notarialnych części nieruchomości stały się zbędne na cel, na jaki zostały zbyte. Prezydent Miasta L. powyższy wniosek przekazał Wojewodzie celem wyznaczenia organu do rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem w dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L.. Starosta L. w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie w tym samym dniu wystąpił do Urzędu Miasta L. z prośbą o udzielenie wyjaśnień, popartych ewentualnymi dokumentami, czy nabycie aktami notarialnymi na rzecz G. L. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...], poprzedzone było jakimikolwiek czynnościami wywłaszczeniowymi oraz czy nieruchomość ta została przejęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. wyjaśnił, że w okresie powstania samorządów terytorialnych oraz zmiany ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości G. L., tworząc komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 ww. ustawy, nabywała z terenu Miasta L. nieruchomości z przeznaczeniem pod osiedla mieszkaniowe, na zasadzie pełnej dobrowolności. Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. wskazał, że z treści uzasadnienia projektu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., będącej podstawą nabywania przez M. nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, która obejmowała grunty przeznaczone pod osiedla: R. W., B., C., R., F. i N., wynika, że została ona wydana w nawiązaniu do regulacji zwartych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywicznym, w której wskazano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie uchwała nr [...] przewidywała tworzenie nowej infrastruktury technicznej np. budowę komunalnego ujęcia wody w Strzeszkowicach, gazociągu do celów grzewczych, komunalnych sieci magistralnych, rozbudowę systemu komunikacyjnego miasta. Obie uchwały miały na celu ukierunkowanie przyszłego rozwoju miasta L. i nabywanie gruntów pod budowę osiedli mieszkaniowych, mających powstać w perspektywie lat. Zdaniem Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. w przywołanych uchwałach brak jest sugestii o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne, a także brak jest odniesienia do ewentualnych decyzji lokalizacyjnych, o których mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a których wydanie było niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Mając na względzie powyższe ustalenia Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz J. G. i S. B. części dawnej działki nr ewid. [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro ze strony byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości istniała wola przeniesienia jej własności na rzecz G. L., co doprowadziło do zawarcia umowy sprzedaży, której warunki ustalone zostały przez strony umowy (tj. kwotę sprzedaży), to nie ma podstaw do potraktowania nabycia przedmiotowej działki jako wywłaszczenia, a co za tym idzie, nie istnieje też podstawa prawna do wnioskowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, analiza obu aktów notarialnych (z dnia [...] września 1995 r. i z dnia [...] grudnia 1995 r.) prowadzi do wniosku, że pomimo, iż nabycie przedmiotowej działki nastąpiło na cel publiczny, tj. zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L., to z treści aktów nie wynika, by zostały one zawarte w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. G. L., tworząc komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nabywała nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta L., na zasadzie pełnej dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającym. Taki też charakter, w ocenie organu pierwszej instancji, miało nabycie przez G. L. w formie aktów notarialnych części działki nr [...]. Od decyzji organu pierwszej instancji J. G. i S. B. wnieśli odwołanie oparte na następujących zarzutach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu musi prowadzić do wniosku, że termin ten ma charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejście własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej oraz 2) naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizacje celu publicznego. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że analizę sprawy rozpocząć należy od ustalenia, czy umowy zawarte w formie aktów notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 1995 r. oraz Rep. A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., stanowiące podstawę nabycia od J. G. oraz S. B. wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, organ pierwszej instancji słusznie zakwalifikował jako "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego ww. przepis nie zawęża - tak jak ma to miejsce w przypadkach wymienionych w pkt 1 i 2 tego ustępu – podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte. Nie ogranicza się więc do nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale obejmuje też i formę cywilnoprawną - formę umowy. W ocenie organu odwoławczego dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jednak jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Powołany przepis nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda podkreślił, że zamiar nabycia nieruchomości na cele publicznoprawne, będący podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiał jednostkę w sytuacji przymusowej już na etapie rokowań. Bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ administracji terminu do zawarcia umowy sprzedaży skutkował bowiem przystąpieniem do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie zawarcia umów z dnia [...] września 1995 r. i z dnia [...] grudnia 1995 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości na rzecz G. L., przepisami art. 49 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy oraz po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczył na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy był zobowiązany dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy (art. 49 ust. 2 powołanej ustawy). Podobne regulacje zawierał wcześniej obowiązujący art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakazywał terenowym organom administracji państwowej obowiązek wyznaczenia terminu do zawarcia umowy. W ocenie organu odwoławczego, w analizowanej sprawie określone ww. przepisami przesłanki zwarcia umowy nie miały miejsca. Nabycie nieruchomości na rzecz G. L. nie było przeprowadzone z zastosowaniem rokowań. Za rokowanie nie można bowiem uznać przeprowadzonych pomiędzy J. G. i S. B. a G. L. negocjacji co do ceny zbywanych części nieruchomości. Wojewoda stwierdził zatem, że nie można uznać, iż zawarte w formie aktów notarialnych Rep. A Nr [...] i Rep. A Nr [...] umowy o zbycie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wypełniały przesłanki nabycia nieruchomości z zastosowaniem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym, że stanowią one podstawę do ubiegania się o zwrot nieruchomości przejętych ww. umowami na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego dokonane przez Starostę L. ustalenia faktyczne i prawne dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości są więc prawidłowe. W konsekwencji organ drugiej instancji również nie przychylił się do twierdzenia wnioskodawców, że jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa lub gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, że powołana w ww. aktach notarialnych uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. została podjęta na podstawie dwóch przepisów prawnych, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pomimo jednak powołania w jej podstawie prawnej pierwszego z ww. przepisów, uchwała nie zawierała żadnych zasad i trybu, w jakich ma następować nabywanie przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń nieruchomości na rzecz Miasta, określonych w załącznikach od nr [...] do nr [...] do uchwały. W szczególności nie wskazywała na jakikolwiek obowiązek organu wykonawczego gminy nabywania nieruchomości na określony uchwałą cel publiczny w drodze przewidzianego przepisami prawa trybu wywłaszczenia. Ten związany byłby bowiem z formą przymusowego nabywania nieruchomości. Uchwała nie została także zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, lecz jako akt wewnętrzny. Zawarte przez Radę Miejską w treści powyższej uchwały upoważnienie Zarządu Miasta L. do nabywania nieruchomości na rzecz Miasta przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, zdaniem organu odwoławczego, miało zatem jedynie charakter kierunkowy, wskazujący pewne wytyczne co do realizacji polityki mieszkaniowej na terenie miasta, dotyczącej nabywania nieruchomości we wskazanych w załączniku do uchwały obszarach miasta na określony cel. Wojewoda podzielił zatem przekonanie Starosty L., iż samo przeznaczenie nieruchomości na cele o charakterze publicznym i przywołanie w aktach notarialnych uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., nie skutkowało bezwarunkowym obowiązkiem zbycia przez właścicieli nieruchomości na rzecz G. L., a tym samym nie mogło stanowić wystarczającej przesłanki do uznania wskazanych umów jako umów noszących znamiona umowy wywłaszczeniowej. Przedmiotowe nabycie nastąpiło na wniosek właścicieli działek, co doprowadziło do zawarcia umowy sprzedaży, której warunki ustalone zostały przez strony umowy, w tym kwoty sprzedaży. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną J. G. i S. B. – reprezentowani przez adwokata M. B. – podnieśli następujące zarzuty: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie w rozumieniu tego przepisu obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego terminu musi prowadzić do wniosku, że termin ten ma charakter szerszy niż "wywłaszczenie w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej" i obejmuje przejście własności pod każdym tytułem, a więc także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu przez organ pierwszej i drugiej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez wyjaśnienia, czy w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Gminę L. nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia i nie miało żadnego związku z wywłaszczeniem, oraz uznanie, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie wszczęto ani też nie prowadzono postępowania wywłaszczeniowego; - naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem trudno przyjąć zasadność wykładni odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej różnicującej sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości przez przyjęcie wyłącznie trybu administracyjnego, z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego powiązanego z procedurą wywłaszczenia na realizację celu publicznego W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć była kwestia zwrotu części nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...], obecnie zaś wchodzącej w obszar działki nr ewid. [...]. Bezspornym pozostaje, że skarżący J. G., będąc współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomość w udziale wynoszącym [...] części, cały ten udział zbył na rzecz G. L. na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] września 1995 r. Rep. A. Nr [...]. Z kolei skarżący S. B., będąc uprzednio współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym [...] części, zbył na rzecz G. L. na mocy aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1995 r. Rep. A. Nr [...] udział wynoszący [...] części całej nieruchomości. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia, czy w przypadku ww. części nieruchomości skarżącym przysługuje roszczenie o ich zwrot na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - dalej jako "u.g.n.". Podstawę prawną takiego roszczenia przewiduje art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie do art. 216 ust. 2 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc m.in. artykuły wskazane powyżej) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm.). W przypadku nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że jej zbycie na rzecz G. L. nastąpiło w okresie obowiązywania ostatniej z ww. ustaw, tj. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ocena, czy nieruchomość ta została równocześnie nabyta na rzecz Gminy na podstawie tej ustawy nie może jednak abstrahować od ustalenia, czy była ona przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. W wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że próbę rozstrzygnięcia tej kwestii zacząć należy od tego, iż hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taką umowę można byłoby określić jedynie jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (na podstawie art. 52 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Zarówno kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu (art. 50 ust.1 pkt 2, 3 i 4), znajdują oparcie w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W cyt. wyroku NSA przyjął w konsekwencji, że twierdzenie, iż w art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. chodzi o inne przypadki, niż umowa zawierana w trakcie procedury wywłaszczeniowej, nie znajduje potwierdzenia w treści unormowań ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rezultaty wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, przedstawione dotychczas prowadzą zatem do wniosku, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym nabycie na podstawie umowy zawieranej na skutek podjęcia przez organ administracyjny czynności wywłaszczeniowych i wyznaczenia właścicielowi terminu na zawarcie umowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowisko, w konsekwencji za prawidłową uznając również ocenę organów administracji dokonaną w niniejszej sprawie, iż zawarte w dniach [...] września 1995 r. i [...] grudnia 1995 r. pomiędzy skarżącymi a Gminą L. umowy sprzedaży części nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...], nie stanowiły form nabycia nieruchomości objętych dyspozycją art. 216 u.g.n. Nie daje podstaw do odmiennej oceny okoliczność, iż w aktach notarialnych ww. umów powołano się na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli, która to uchwała została z kolei podjęta m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Powołany przepis stanowił bowiem jedynie o utworzeniu Funduszu Gospodarki Gruntami i Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej. Przedmiotowa uchwała dawała więc wprawdzie podstawę prawną dla nabywania przez G. L. nieruchomości w związku z potencjalną realizacją celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, jednak - jak słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji – nie czyniła tego obowiązkiem Gminy, a jedynie upoważnieniem, pozostawiając jej całkowitemu uznaniu kwestię nabywania konkretnych nieruchomości. Ponadto uchwała ta nie określała zasad i trybu nabywania gruntów i nie stanowiła aktu prawa miejscowego lecz akt wewnętrzny, któremu przypisać należy charakter jedynie intencyjny. Jednocześnie z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, jakoby sporne umowy sprzedaży z dnia [...] września 1995 r. i z dnia [...] grudnia 1995 r. zostały zawarte pomiędzy skarżącymi a G. L. w wyniku zastosowania procedury określonej w art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W szczególności brak jest podstaw by przyjąć, że doszło do wyznaczenia skarżącym przez właściwy terenowy organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy sprzedaży – zgodnie z art. 53 ust. 2 ww. ustawy. Wprawdzie w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1077/14 istotnie wyrażono pogląd, że dla samego zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego nie jest konieczne powołanie się w jej treści na art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustalenie, że umowa została zawarta w wyniku przedwywłaszczeniowego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości w określonym terminie, zaś kluczowe znaczenie ma to, że w dacie zawarcia umowy istniały materialnoprawne przesłanki uzasadniające wywłaszczenie, jednak został on wypowiedziany w nieco odmiennym stanie faktycznym. Mianowicie w samym akcie notarialnym z [...} grudnia 1987 r. nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wskazano jednoznacznie, że nieruchomość jest przeznaczona na cel uzasadniający wywłaszczenie – jakim była budowa szkoły. W sprawie niniejszej w treści aktów notarialnych nie wskazano skonkretyzowanego celu wywłaszczenia, a powołano się jedynie na omówioną wyżej uchwałę Rady Miejskiej z L. z dnia [...] grudnia 1991 r. Nr [...] stanowiącą akt o charakterze wewnętrznym i intencyjnym, której celem było nabywanie nieruchomości na rzecz Miasta pod budownictwo mieszkaniowe, jednak nie precyzującą bliżej ani rodzaju zabudowy, ani terminu jej realizacji. Świadczy to o braku bezpośredniego i realnego zagrożenia dla skarżących wywłaszczeniem w przypadku odmowy zbycia udziałów we współwłasności nieruchomości. Istotne są również daty zawarcia umów przez skarżących z G. L.: [...] września 995 r. i [...] grudnia 1995 r., a więc już po wejściu w życie nowelizacji ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonanej ustawą z dnia [...] września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07, rozwiązania ustrojowo – prawne wprowadzone tą nowelą na tyle rozbudowały procedurę wywłaszczeniową, że nie sprowadzała się ona do ultimatum stawianego właścicielowi nieruchomości, który zgodnie z art. 53 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mógł co najwyżej dostosować się do propozycji sprzedaży nieruchomości w wyznaczonym przez organ terminie. Inaczej też przedstawia się kwestia ekwiwalentności umów zawieranych po tej nowelizacji, co znajduje potwierdzenie w stanowisku ustawodawcy, wyrażonym w art. 217 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej, niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Jest to unormowanie korzystniejsze dla zobowiązanych do zwrotu odszkodowania, niż regulacja art. 140 ust. 2 u.g.n. Powyższe ustalenia przesądzają o słuszności stanowiska, że nabycie od skarżących przez G. L. części dawnej działki nr ewid. [...] miało charakter dobrowolny. Oceny tej nie zmienia fakt wystąpienia przez G. L. w dniu [...] października 1995 r. z wnioskiem do Sądu Rejonowego w L. o zniesienie współwłasności nieruchomości (k. 33 akt sądowych). W dacie złożenia teago wniosku Gmina dysponowała już udziałami we współwłasności nieruchomości nabytymi [...] września 1995 r. od J. G.. Mogła zatem na zasadzie pełnej równości stron, nie wykorzystując statusu organu administracji publicznej, domagać się wydzielenia w naturze przysługującego jej udziału (ten sposób zniesienia współwłasności wskazano we wniosku). Okoliczność powyższa w żaden sposób nie dowodzi zatem zawarcia umowy sprzedaży przez S. B. udziałów we współwłasności nieruchomości w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem. Zasadnie tym samym uznały organy administracji, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta dyspozycją art. 216 u.g.n. (w szczególności ust. 2 pkt 3), przez co nie może być przedmiotem postępowania o zwrot prowadzonego w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Postępowanie w sprawie zwrotu wszczęte w niniejszej sprawie, jako pozbawione podstawy prawnej, było zatem bezprzedmiotowe i prawidłowo zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując powyższe wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają powołanym wyżej normom prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie wydane zostały z zachowaniem wymogów postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy prawidłowo i rzetelnie zgromadziły materiał dowodowy i prawidłowo materiał ten oceniły. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.