II SA/Lu 1281/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [....] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R.. Rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Starosta [...] wydał decyzję w dniu [...] lipca 2013 r., Nr [...], orzekając o: ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków granic pomiędzy działką nr [...] będącą własnością M. K. z działkami o nr: [...] i [...] będących własnością A. K. według stanu użytkowania na gruncie, zgodnie z operatem technicznym z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków granic pomiędzy działką nr [...] będącą własnością M. K. i działkami o nr: [...], [...] będących własnością A. K. według stanu użytkowania na gruncie, zgodnie z operatem technicznym z dnia [...].06.2013 r., nr ewid.[...], wkreśleniu wyżej opisanych granic w części kartograficznej operatu ewidencyjnego oraz wykazaniu w części opisowej powierzchni działek o nr: [...] i użytków zgodnie z ww. operatem, dodaniu w części kartograficznej operatu ewidencyjnego oznaczenia "S" na granicy pomiędzy działkami o nr [...], odrzuceniu pozostałych zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego w stosunku do działek o nr [...] i [...] będących własnością M. K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w 2009 r. rozpoczęły się prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali obrębu [...], gm. R.. Wynikiem tych prac był projekt operatu opisowo-kartograficznego, który był wyłożony do wglądu zainteresowanych osób w dniach od 20 października do [...] listopada 2010 r. Organ I instancji wskazał, że w trakcie wyłożenia M. K. zapoznała się z danymi w nim zawartymi i złożyła na piśmie swoje uwagi, których rozpatrzenie zakończyło się decyzją informującą o sposobie ich rozpatrzenia. Po wniesieniu przez M. K. odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 24 a ust. 7 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne sposobem załatwienia uwag złożonych podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie ich rozpatrzenia. Organ I instancji podał, że po wyłożeniu projektu operatu M. K. złożyła pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] grudnia 2010 r. oraz [...] stycznia 2011 r., które zostały uznane jako zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego, złożone zgodnie z art. 24 a ust. 9 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz.U. z 2010 r., Nr. 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] odniósł się do każdego z zarzutów i opisał czynności, jakie wykonawca modernizacji wykonał w stosunku do działek M. K.. Podał również, że pomiary granic wykonywane były zarówno [...] lipca 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. na podstawie § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz U Nr [...], poz. 454). Dodał, że z uwagi na niezgodne z zapisem § 39 wykazanie spornych granic w operacie ewidencji gruntów i budynków należało dokonać pomiarów uzupełniających mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości. Pomiar odbył się w dniu [...] maja 2013 r. i obejmował sporne odcinki granic działek nr [...] M. K. z działkami nr [...] i [...] A. K.. Na gruncie zamierzono stan użytkowania oraz wskazania obecnego na gruncie A. K.. Starosta podał, że do dalszego opracowania działki nr [...] przyjęto następujący przebieg granic: - od strony działek nr [...] i [...] jako sporne, według zamierzonego na gruncie stanu użytkowania (protokół nr [...]), - od strony działki nr [...] według zamierzonego zgodnego oświadczenia stron (protokół nr [...]), - od strony działki nr [...] (droga) według zamierzonego ostatniego spokojnego stanu posiadania (protokół nr [...]), - od strony działki nr [...] jako sporną granicę, wykazaną na podstawie danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, - od strony działki nr [...] według zamierzonego ostatniego spokojnego stanu posiadania (protokół nr [...]). Odnośnie działki nr [...] do opracowania przyjęto następujący przebieg granic: - od strony działki nr [...] i [...] jako sporne granice według zamierzonego stanu P użytkowania na gruncie (protokół nr [...]), - od strony działki nr [...] według zamierzonego ostatniego spokojnego stanu posiadania (protokół nr [...]), - od strony działki nr [...] według zamierzonego zgodnego oświadczenia stron (protokół nr [...]). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 39 rozporządzenia spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie dodał, że ujawniony podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków spór graniczny pomiędzy działkami A. K. z jednej strony, a M. K. z drugiej strony, może być zlikwidowany w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym, w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 24a ust. 10 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) przez nie rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez: nie dokonanie wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy - organ nie rozpatrzył wszystkich zarzutów wskazanych przez stronę, nie podjęcie przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazanej w § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz U Nr [...], poz. 454), nie ujawnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazania faktów uznanych za udowodnione, przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie, art. 24 a ust. 11 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez uznanie, iż obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków jest mapa powstała w wyniku modernizacji, § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez wykazanie przebiegu granic działek ewidencyjnych bez odniesienia się do dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, art. 9 i art. 11 kpa w związku z § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez nie informowanie strony postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ustalenie i wykazanie na podstawie wskazania strony postępowania A. K. zamiast na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez sporządzenie numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów bez wykorzystania istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych, art. 61 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 24 a ust. 9 i 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zawiadomienie dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania dotyczącego zarzutów M. K. do projektu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R., w stosunku do działek o nr: [...], [...] i [...], nieprawdziwe twierdzenie organu I instancji, jakoby M. K. będąca stroną postępowania była informowana o wszystkich czynnościach podejmowanych w sprawie. Rozpatrując złożone odwołanie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru przypomniał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz ze stosownymi zaleceniami. Organ odwoławczy szczegółowo opisał w uzasadnieniu decyzji, z jakich przyczyn decyzję uchylił i jakie działania ma podjąć organ I instancji w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie wypełnił w całości zaleceń organu II instancji i dlatego decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego obrębu [...], jednostka ewidencyjna R. winna być uchylona, z następujących przyczyn. Zaskarżona decyzja organu I instancji w punkcie 1 orzeka o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] granic pomiędzy działką nr [...], będącą własnością M. K. z działkami o nr: [...] i [...], będącymi własnością A. K., zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie, z punktu granicznego 3424 poprzez punkty 3423, 3422, 3421, 3420, 3419, 3411, 3412, 3413 do punktu 3418, zgodnie z operatem technicznym z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W punkcie 2 orzeka o ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] granic pomiędzy działką nr [...], będącą własnością M. K. i działkami o nr: [...], [...], będącymi własnością A. K., zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie, z punktu granicznego nr [...] poprzez punkty 3414, 3415, 3416, 3417, 3406, 3407, 3408, 3409 do punktu granicznego 3410, zgodnie z operatem technicznym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Organ II instancji stwierdził, iż decyzja organu I instancji nie zawiera załącznika graficznego, który przedstawiałby przebieg opisanych granic zgodnie z opisem i przywołaną numeracją punktów granicznych. W ocenie organu odwoławczego ten brak powoduje, że orzeczenie decyzji jest nieczytelne i może być dla stron niezrozumiałe. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że z operatu technicznego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wynika, że opisane w punktach 1 i 2 granice są sporne, a decyzja o tym nie orzeka. Ponadto wskazał, że jak wynika z akt sprawy w dniu [...] maja 2013 r. dokonano ponownego ustalenia granic działek o nr: [...] i [...] z sąsiednimi. Z czynności tych powstał operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2013 r. pod nr [...]. Wynika z niego, że w terenie zamierzono stan użytkowania widoczny na gruncie i wskazany przez A. K., a przebieg granic przyjęty do opracowania przedstawia się następująco: 1. dla działki nr [...]: - od strony działki nr [...], [...] [...] stan użytkowania zamierzony na gruncie - granica sporna, - od strony działki nr [...] przebieg zgodnie z pomiarem z dnia [...].08.2010 r., pozycja protokołu nr [...] z prac modernizacyjnych, granica bezsporna i zamierzona według zgodnego oświadczenia stron, - od strony działki nr [...] przebieg ustalony podczas prac modernizacyjnych w dniu [...].07.2010 r., pozycja protokołu nr [...], według ostatniego spokojnego stanu posiadania, - od strony wschodniej granicę z działką nr [...] (droga) prawą krawędź tej drogi przyjęto na podstawie odnalezionych i zamierzonych kamieni granicznych lasu, lewą graniczącą z działką nr [...] pozyskano z dokumentów znajdujących się w zasobie PODGiK w R. w postaci zarysu pomiarowego z 1968 r., poprzez odłożenie miary 2 m od prawej strony krawędzi drogi. 2. dla działki nr [...]: - od strony działki nr [...], [...] stan użytkowania zamierzony na gruncie - granica sporna, - od strony działki nr [...] przebieg zgodnie z pomiarem z dnia [...] lipca 2010 r., poz. protokołu nr [...] z ustalenia granic w trakcie prac modernizacyjnych, granica została przyjęta jako bezsporna i zamierzona według zgodnego oświadczenia stron, - od strony działki nr [...] przebieg ustalony podczas prac modernizacyjnych w dniu [...].07.2010 r., poz. protokołu nr [...], według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Do opracowania przyjęto sporne granice: 1. działki nr [...] od strony działek [...] i [...], 2. działki nr [...] od strony działek [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika jednoznacznie, że granica działek o nr: [...] [...] będących własnością odwołującej się jest sporna od strony działek o nr: [...] i [...] stanowiących własność A. K., a potwierdza to zapis w protokole z ustalenia przebiegu granic sporządzonym podczas pomiaru w dniu [...].05.2013 r. Decyzja organu I instancji nie orzeka o tym, że granice te są sporne. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja Starosty [...] orzeka o wykazaniu jako spornej granicy działki nr [...], stanowiącej własność M. K., z działką nr [...], stanowiącą drogę we własności Gminy Miasta R.. Akta sprawy nie zawierają dowodu na to, że na odcinku tym istnieje spór graniczny. Organ odwoławczy przypomniał, że w poprzedniej decyzji organu II instancji z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] podano, że granicę działki nr [...] z działką nr [...] zamierzono w dniu [...] lipca 2010 r. według wskazania M. K., co potwierdzono w protokole nr [...]. Granicę oznaczono jako sporną. M. K. podnosiła, że nie okazano jej położenia punktu granicznego oznaczonego nr [...] i dlatego w dniu [...] czerwca 2012 r. przedmiotowy punkt graniczny został stronie okazany. Mimo, iż położenie tego punktu wynikało z ustaleń dokonanych w dniu [...] lipca 2013 r. strona zakwestionowała jego położenie. Organ odwoławczy zauważył, że na mapie po modernizacji brak było oznaczenia, że ww. granica jest sporna, a ponadto stwierdził, że jej zamierzenie według wskazania wyłącznie jednej strony (właściciel działki nr [...] nie stawił się na grunt) było sprzeczne z § 39 - rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił jednocześnie, że z przesłanych w dniu [...] sierpnia 2013 r. wraz z odwołaniem akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2013 r. pod nr 3844- [...] Starosta [...] przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat techniczny nazwany "Aneksem do operatu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali" w zakresie działki nr [...]. Ze sprawozdania technicznego wynika, że celem opracowania była korekta granic oraz powierzchni działki nr [...]. Geodeta podał, że podczas modernizacji punkty graniczne pomiędzy działkami [...] i [...] zostały przyjęte według wskazania strony obecnej na gruncie, a granica działki nr [...] - droga od strony działki [...] powstała z odnalezionych i zamierzonych kamieni granicznych lasu. Z tym organ odwoławczy zgodził się ponieważ - jego zdaniem - potwierdzają to dokumenty z modernizacji. Wynika z nich, że w porozumieniu ze Starostwem Powiatowym w R. wykonano analizę dokumentów znajdujących się w PODGiK w R. w postaci zarysu pomiarowego z 1968 r. i na podstawie miar z zarysu odłożono od prawej krawędzi działki nr [...] miarę 2 m i na tej podstawie zmieniono przebieg granicy z działką nr [...]. Z czynności tych sporządzono mapę uzupełniającą z wykazem zmian gruntowych, która powstała na podstawie mapy ewidencji gruntów i budynków znajdującej się w PODGiK w R.. Organ odwoławczy zauważył jednak, że aneks ten został opracowany kameralnie, bez okazania nowego przebiegu granicy na gruncie właścicielom, w tym odwołującej się, a przebieg granicy zmieniono w stosunku do wcześniejszych ustaleń, co było niedopuszczalne. Obecnie, zdaniem organu odwoławczego nie można mówić, że granica działki nr [...] z działką nr [...] jest sporna, bowiem wobec jej nie okazania zainteresowanym na gruncie, jej przebieg nie jest stronom znany. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie decyzji organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji i materiale dowodowym. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia powyższego, bowiem orzeczenie decyzji nie znajduje potwierdzenia zarówno w jego uzasadnieniu, jak również materiale dowodowym, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu M. K. organ odwoławczy stwierdził, że w punktach 1-6 i 9 są one tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Wyjaśnił, iż do zarzutów tych organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] i w tej kwestii podtrzymał swoje stanowisko. W kwestii zarzutu wskazanego w punkcie 7, tj. naruszenia § 82 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez sporządzenie numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych bez wykorzystania istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut ten jest niezasadny. Wskazał, że w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się m. in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o czym stanowi § 36 powyższego rozporządzenia. Jednakże dodał, że w razie braku takiej dokumentacji, lub jeżeli dane w niej zawarte nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonawca dokonał takiej analizy i stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, a istniejąca dokumentacja nie spełniała ww. wymogów i dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie. Wyjaśnił, że prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykonują geodeci posiadający odpowiednie wykształcenie i doświadczenie zawodowe pozwalające we właściwy sposób wykonywać pomiary na gruncie, starannie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto taki sposób pozyskania danych dotyczących granic wynikał z warunków technicznych do wykonania prac modernizacyjnych. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadny również zarzut podniesiony w punkcie 8 dotyczący naruszenia art. 61 § 1 i § 4 kpa w związku z art. 24 a ust. 9 i 11 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zawiadomienie dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. o wszczęciu postępowania dotyczącego zarzutów M. K. do operatu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R., w stosunku do działek o nr: [...], [...] i [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia zarzutów złożonych przez M. K. zostało wszczęte przez Starostę [...] w momencie ich wniesienia do organu I instancji, natomiast zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] organ I instancji rozszerzył jedynie krąg osób zainteresowanych, bowiem wniesione zarzuty spowodowały wystąpienie zmian w innych działkach, w stosunku do których zarzutów nie wniesiono - nie złożono wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że budzi wątpliwość skierowanie decyzji do osób, których nie dotyczy orzeczenie, bowiem w chwili wydania decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie były stronami postępowania administracyjnego. Osoby te były stronami postępowania granicznego na gruncie, a jako osoby nie posiadające praw własnościowych do działek objętych decyzją, z uwagi na zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2013 r., zdaniem organu odwoławczego, mogły otrzymać decyzję jedynie do wiadomości. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. będącym uzupełnieniem odwołania, M. K. podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu z [...] lipca 2013 r. Do pisma dołączyła opinię prawną z dnia [...] września 2013 r., która jej zdaniem potwierdza złożone zarzuty. Organ odwoławczy wskazał, że opinia prawna jest jedynie odpowiedzią radcy prawnego na zapytanie strony i nie ma mocy wiążącej dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w związku z opisanymi nieprawidłowościami, należało uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, który winien wyeliminować opisane nieprawidłowości. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K., zaskarżonej decyzji zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niedokonanie wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów wskazanych przez stronę, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes skarżącej, oraz nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także art. 107 § 3 kpa przez nieujawnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na załatwienie sprawy, tj. § 82 rozporządzenia przez uznanie za nieuzasadniony zarzut dotyczący sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji bez wykorzystania istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych oraz § 36 i § 39 rozporządzenia przez uznanie za prawidłowe postępowanie organu I instancji polegające na wykazaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie wskazania jednego z właścicieli oraz stanu użytkowania na gruncie, bez odniesienia się do dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6), a upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9), zaś o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Sąd wyjaśnił, że szczegółowe kwestie dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W akcie tym została zawarta definicja modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 55 rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2) lub poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Stosownie zaś do § 56 rozporządzenia, działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 (pkt 1) lub kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82 (pkt 2), przy czym w myśl § 58 do działań modernizacyjnych mających na celu wyłącznie unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji i poprawę systemu organizacji jej prowadzenia nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w § 56, oraz przepisy § 8. Wykonuje je starosta w uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sposób zapewniający nieprzerwane funkcjonowanie ewidencji. Stosownie do § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 37 rozporządzenia, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W myśl § 82 ust. 1 rozporządzenia przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli: 1) brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych, 2) na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż: a) 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich, b) 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich. W przypadku gdy dane ewidencyjne, określające położenie punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych, przyjęte w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej. W ocenie Sądu z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie służy ustalaniu stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji budynków, stosownie do treści § 46 ust. 2 rozporządzenia, dokonuje się wyłącznie na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, a nie na podstawie żądań strony wynikających z faktycznego sposobu wyznaczenia granicy w codziennym użytkowaniu przedmiotowej nieruchomości. Sąd jednocześnie podkreślił, że wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostało bowiem jaki był stan faktyczny sprawy, powołane zostały też przepisy, na których oparto rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił również, z jakich przyczyn decyzję uchylił i jakie działania ma podjąć organ I instancji w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem organ działał zgodnie z tymi przepisami. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku decyzji starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego Sąd wskazał, że z dniem 22 września 2004 r. doszło do zmiany regulacji ustawy dotyczących trybu przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Projekt modernizacji nie podlega już zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nabiera on statusu operatu ewidencji gruntów i budynków z mocy samego przepisu ustawowego. Orzekanie przez organ administracji dotyczy wyłącznie rozpatrzenia indywidualnych zarzutów skierowanych przeciwko nowym zapisom w ewidencji gruntów i budynków. Sąd wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było bowiem usprawnienie procedury modernizowania ewidencji gruntów i budynków. Powoływany przez skarżącą § 43 ust. 2 rozporządzenia dotyczy zakładania ewidencji gruntów i budynków nie ma zastosowania w przypadku jej modernizacji. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się również do zarzutu naruszenia § 82 rozporządzenia. Powołując się na treść § 36 i § 37 rozporządzenia, które mają odpowiednie zastosowanie zgodnie z § 56 rozporządzenia, organ wskazał, że ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary, który stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionych w § 36, a istniejąca dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w § 37, w związku z czym dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie. Wskazał, że stosownie do tego przepisu do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych, jedynie przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Natomiast modernizacja wykonana przez Starostę [...] dokonywana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 rozporządzenia i miała na celu ustalenie danych dotyczących przebiegu granic działek zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi. Przepis § 82 rozporządzenia nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z art. 15 kpa, art. 138 kpa, 12 kpa oraz art. 8 kpa poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na zaniechaniu przez organ odwoławczy ponownego rozpatrzenia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności zaniechaniu rozpatrzenia wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, w wyniku czego decyzja nie zawiera wytycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem przez zaskarżonej decyzji w całości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 11 kpa oraz art. 8 kpa poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo iż wydający ją organ nie wskazał w jej uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania organu oraz motywów jego rozstrzygnięcia, jak również przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 8 kpa, poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo wydania ich z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, pomimo iż zarówno wydający decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego, jak również wydający poprzedzającą ją decyzję organ I instancji zaniechali dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w całości; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z § 39, 36 i 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na uznaniu przez organ II instancji, iż prawidłowe co do zasady było oparcie się przez organ I instancji przy ustalaniu granic ewidencyjnych w niniejszej sprawie na wynikach "pomiaru stanu użytkowania na gruncie" przeprowadzonego [...] maja 2013 r., pomimo iż istniejący zasób geodezyjny i kartograficzny zawierał dane wystarczające do prawidłowego ustalenia tego przebiegu (co w toku postępowania stwierdził sam organ II instancji), a zatem na podstawie ww. przepisów prawa należało dokonać ustalenia granic na postawie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś na postawie "stanu użytkowania na gruncie" oraz "wskazań obecnego na gruncie A. K., jak to uczyniły organy orzekające w sprawie - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości; 5) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], pomimo iż zostały skierowane do osób nie będących stronami w sprawie; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z § 82 rozporządzenia w zw. z § 56 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo ich wydania z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na niezastosowaniu w sprawie § 82 rozporządzenia, pomimo iż przepis ten znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie na podstawie § 56 ust. 2 rozporządzenia, w wyniku czego pominięto w toku sprawy istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, pomimo iż materiał ten należało wykorzystać, nawet jeśli nie spełniał on wymagań obowiązujących standardów technicznych - co stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w całości; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 151 ppsa zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia oraz w zw. z § 42 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, pomimo ich wydania z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na nie zastosowaniu w toku postępowania art. 42 (zdaniem Sądu winno być §) rozporządzenia, pomimo iż na postawie § 56 ust. 1 rozporządzenia przepis ten miał odpowiednie zastosowanie przy wykonaniu modernizacji - co oznaczało obowiązek wydania przez Starostę [...] decyzji zatwierdzającej operat opisowo-kartograficzny, kończącej postępowanie administracyjne w sprawie; 8) art. 141 § 4 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez przyjęcie, jakoby "modernizacja wykonana przez Starostę [...] dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie § 45-49 rozporządzenia" (str. 8 uzasadnienia wyroku) - pomimo, że teza ta nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach sprawy, z których jednoznacznie wynika, iż przeprowadzona modernizacja ewidencji nie stanowi bieżącej aktualizacji, ale została dokonana przez Starostę [...] na podstawie § 56 ust. 2 rozporządzenia; 9) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 11 kpa, poprzez nieodniesienie się przez Sąd I Instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutów podniesionych w uzupełniającym skargę piśmie skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. oraz w ustnym stanowisku przedstawionym na rozprawie - stanowiącego uzupełnienie skargi - oraz zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 10) § 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 82 rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego wniosku, iż § 56 rozporządzenia pozwala na odpowiednie zastosowanie przy dokonywanej modernizacji § 36 oraz § 37 rozporządzenia z pominięciem § 82 rozporządzenia - a w konsekwencji niezastosowanie przepisu § 82 rozporządzenia, pomimo iż znajduje on w niniejszej sprawie zastosowanie; 11) § 56 rozporządzenia w zw. z § 82 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w okolicznościach sprawy, w wyniku błędnego uznania, iż "modernizacja dokonana przez Starostę [...] dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 rozporządzenia", tj. na postawie § 56 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy modernizacja dokonana przez Starostę [...] stanowiła kompleksową modernizację, dokonaną w trybie § 56 ust. 2 rozporządzenia - a w konsekwencji § 82 rozporządzenia winien mieć przy jej wykonaniu zastosowanie. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjna podniosła, że w wypadku przyjęcia, iż modernizacja dokonana w ramach bieżącej aktualizacji operatu, a nie modernizacji kompleksowej, zaskarżony wyrok narusza § 56 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 37 oraz § 39 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego wniosku, iż w wypadku dokonania bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego możliwe było zastosowanie § 37 i § 39 rozporządzenia, pomimo iż § 56 ust. 1 rozporządzenia pozwala na odpowiednie stosowanie przy aktualizacji operatu ewidencyjnego jedynie § 45-49 rozporządzenia - a w konsekwencji błędne zastosowanie § 37 oraz § 39 rozporządzenia do bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/14 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze kasacyjnej podniesiono szereg zarzutów dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów materialnoprawnych. Spośród zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano między innymi w pkt 8 na art. 141 § 4 ppsa, art. 141 § 4 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa, a więc zarzut dotyczący wymogów jakie ma spełniać uzasadnienia wyroku w tym wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia podnosząc, że Sąd I instancji przyjął jakoby modernizacja wykonana przez Starostę [...] dokonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, a nie w ramach kompleksowej modernizacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny. Sąd wyjaśnił, że w uzasadnieniu wyroku na s. 8 Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów przeprowadzona została w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie o których mowa § 45-49 rozporządzenia i miała na celu ustalenie danych dotyczących przebiegu granic działek zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi, a tym samym przepis § 82 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu I instancji, wyrażające się w stwierdzeniu, że modernizacja wykonana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego jest błędne i sprzeczne z zakresem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ i dokumentami akt administracyjnych. Sąd przypomniał, że treść § 56 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w brzmieniu jakie obowiązywało do 31 grudnia 2013 r., a więc w dacie wydania decyzji przez organ II instancyjny (decyzja z dnia [...] października 2013 r.), która była przedmiotem kontroli Sądu, a która była wówczas następująca "Działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49, 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82". W ocenie Sądu z powyższego przepisu nie tylko wynika, że działania modernizacyjne mogły być prowadzone na dwa sposoby tj. w sposób ciągły (pkt 1) i w sposób kompleksowy (pkt 2), ale przede wszystkim działania te były prowadzone w oparciu o różne przepisy. Do modernizacji wykonywanej w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji zastosowanie miały przepisy § 45-49 rozporządzenia, zaś do kompleksowej modernizacji przepisy rozdziału 2, czyli § 19-43 rozporządzenia, dodatkowo z zastrzeżeniem § 82 rozporządzenia. Powyższe oznacza - zdaniem Sądu - że w zależności od sposobu przeprowadzenia modernizacji zastosowanie miały różne przepisy, tym samym dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podstawową kwestią jest prawidłowe przyjęcie jakim sposobem były przeprowadzone działania modernizacyjne, bo w zależności od sposobu zastosowanie miały różne przepisy rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie działania modernizacyjne były wykonywane w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, czyli na podstawie § 56 pkt 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z treścią i zakresem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, z których jednoznacznie wynika, że działania modernizacyjne były podejmowane w ramach kompleksowej modernizacji, czyli na podstawie § 56 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie NSA konsekwencją tego błędnego poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku jest naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, tym samym za zasadne uznał Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. § 56 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, wraz z wskazanymi w nich przepisami rozporządzenia. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. (data złożenia w biurze podawczym WSA w Lublinie - [...] stycznia 2017 r.) skarżąca podtrzymała zarzuty, twierdzenia i wnioski zawarte w pismach wymienionych w pkt I. pisma procesowego, stanowiących załączniki do w/w pisma. Wniosła w pkt V. pisma procesowego o podjęcie działań określonych w art. 155 § 1 ppsa w zw. z art. 304 § 2 kpk poprzez zawiadomienie właściwych organów i instytucji o istotnych naruszeniach prawa przez organy administracji publicznej. Skarżąca podała, że w skardze z dnia [...] grudnia 2013 r. zaskarżyła decyzję LWINGiK w L. z [...] października 2013 r., natomiast w piśmie uzupełniającym z dnia [...] marca 2014 r. zaskarżyła inne czynności i działania organów I i II stopnia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 ppsa. W konsekwencji skarżąca wniosła o wymierzenie Staroście [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wg załączonego spisu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła m.in. wniosek o "unieważnienie całego postępowania wszczętego w 2009 r. przez Starostę [...] w sprawie kompleksowej modernizacji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali obręb L." (k. 456 akt sądowych) oraz pismo (stanowisko w sprawie) odczytane na rozprawie (k. 463 akt sądowych) wraz z załącznikami. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/14 i nie może wyrazić poglądu odmiennego od zapatrywania utrwalonego w pisemnym uzasadnieniu wyroku NSA. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie doszedł do wniosku, że skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw. Powodem uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 1/14 było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie działania modernizacyjne były wykonywane w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego, czyli na podstawie § 56 pkt 1 rozporządzenia, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w sprzeczności z treścią i zakresem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, z których jednoznacznie wynika, że działania modernizacyjne były podejmowane w ramach kompleksowej modernizacji, czyli na podstawie § 56 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie NSA konsekwencją tego błędnego poglądu prawnego zawartego w uzasadnieniu wyroku jest naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, by ponownie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przyjąć, że działania modernizacyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie prowadzony były w ramach kompleksowej modernizacji i zastosowanie mają w sprawie przepisy rozdziały 2, czyli § 19-43 rozporządzenia, dodatkowo z zastrzeżeniem § 82 rozporządzenia. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a przedmiotem rozstrzygnięcia jest rozpoznanie zarzutów do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R. sporządzonego w następstwie przeprowadzonej przez Starostę [...] modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy, każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie było wyłącznie rozpoznanie zarzutów do tegoż operatu w zakresie wskazanym w pismach skarżącej M. K. z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] grudnia 2010 r. oraz [...] stycznia 2010 r., co wynika wprost zarówno z sentencji, jak też z uzasadnienia decyzji Starosty [...]. Analogiczne wnioski wysnuć można z uzasadnienia decyzji organu II Instancji. W świetle regulacji prawnych stanowiących, iż sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy nie uprawniają one sądu orzekającego w sprawie ze skargi na decyzję o określonej treści, do wypowiadania się w zakresie prawidłowości rozpoczęcia prac modernizacyjnych przez Starostę [...], albowiem granice sprawy zakreśla w tym zakresie treść władczego rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, które to rozstrzygnięcie ograniczone zostało jedynie do rozpoznanie zarzutów do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R.. Przedmiotem kontroli Sądu w prowadzonym postępowaniu, nie może być również wskazana przez skarżącą w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. bezczynność Starosty [...] i przewlekłość prowadzonego przez powyższy organ postępowania (na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca została wyczerpująco poinformowana i pouczona o trybie złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość organu). Tak ustalony zakres postępowania nie został również zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej wyroku sygn. akt I OSK 2596/14. Odnosząc się do wielokrotnie wskazywanego zarzutu skarżącej, a dotyczącego braku udziału Starosty [...] jako organu I instancji w postępowaniu przed Sądem to wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 32 ppsa stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie jest decyzja Starosty [...], ale decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administracyjnej, działając jako organ I instancji nie może być jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego w tej samej sprawie i korzystać z gwarancji procesowych, jakie przepisy ppsa przyznają stronom postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi M. K. wskazać należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister właściwy do spraw administracji publicznej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. Realizując powyższe upoważnienie Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W § 55 rozporządzenia wskazano, iż modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2) i poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Zgodnie z § 56 tego samego aktu prawnego działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 (pkt 1) lub kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82 (pkt 2), przy czym w myśl § 58 do działań modernizacyjnych mających na celu wyłącznie unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji i poprawę systemu organizacji jej prowadzenia nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w § 56, oraz przepisy § 8. Wykonuje je starosta w uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sposób zapewniający nieprzerwane funkcjonowanie ewidencji. Zgodnie wreszcie z § 82 przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (ust. 1), zaś ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych, na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich, 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich. W sprawie bezsporne jest wobec wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego opartych na treści i zakresie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych, że działania modernizacyjne w kontrolowanej sprawie były podejmowane w ramach kompleksowej modernizacji, czyli na podstawie § 56 pkt 2 rozporządzenia. Przypomnieć należy przede wszystkim, że przedmiotem skargi jest kasatoryjna decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w której szczegółowo organ II instancji odniósł się do nieprawidłowości postępowania prowadzonego przez Starostę [...], wskazując wytyczne - zdaniem Sądu - prawidłowe z punktu widzenia rozpatrzenia zarzutów skarżącej (szeroko przytoczone przez Sąd na stronie 5, 6, 7 i 8 niniejszego uzasadnienia). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ przy rozpoznawaniu zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków mógł przywołać § 37 rozporządzenia jako podstawę prawną dla rozpatrywania zarzutów i prowadzonego postępowania w sprawie. Skarżąca kwestionuje co do zasady przesłanki do przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego tego obrębu geodezyjnego, który obejmuje działki stanowiące jej własność, nie zgadza się również z ustalonym przebiegiem granic jej działek, który został dokonany w operacie modernizacyjnym, sporządzonym w tej procedurze przez geodetów posiadających stosowne uprawnienia w zakresie tej dziedziny. Na wstępie sąd administracyjny ponownie podkreśla, że jest uprawniony jedynie do kontroli wydanej decyzji przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem. Nie ma natomiast uprawnień do kontroli merytorycznej przeprowadzonej modernizacji, zwłaszcza procedura nie przewiduje powołania biegłego, w tym wypadku z zakresu geodezji, celem zweryfikowania poprawności merytorycznej przeprowadzonej modernizacji. Organ II instancji w szczegółowym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ I instancji powyższego przepisu dokładnie opisał, przeanalizował i wykazał przesłanki jakimi kierował się przy zastosowaniu w niniejszej sprawie § 37 rozporządzenia i wyjaśnienia te Sąd uznaje za usprawiedliwione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że "(...) wykonawca dokonał analizy i stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia, a istniejąca dokumentacja nie spełniała ww. wymogów i dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie. Wyjaśnił, że prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykonują geodeci posiadający odpowiednie wykształcenie i doświadczenie zawodowe pozwalające we właściwy sposób wykonywać pomiary na gruncie, starannie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto taki sposób pozyskania danych dotyczących granic wynikał z warunków technicznych do wykonania prac modernizacyjnych". Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. W sytuacji nieścisłości w opracowaniach geodezyjnych można zastosować metodę pomiarów terenowych, przy uwzględnieniu pomocniczo tych danych z pominiętych operatów, które są bezsporne. Argumentacja szczegółowo przedstawiona w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający uzasadnia wykorzystanie odstępstwa od zasady ustalania przebiegu granic na podstawie dokumentacji geodezyjnej. Wskazać należy również, że wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności nie wyłączają podjęcia właściwych czynności w celu uzyskania przed sądem powszechnym stosownego orzeczenia, które potwierdzałoby prawa do gruntów konkretnych osób w konkretnych granicach. Orzeczenie takie stanowiłoby podstawę dokonania wpisu w ewidencji gruntów. Jeśli skarżąca kwestionuje przebieg granic, to ma prawo w tym zakresie przeprowadzić odrębne postępowania np. o rozgraniczenie, którego wynik, jeśli potwierdziłby zarzuty co do nieprawidłowości wpisów w ewidencji w tym zakresie stanowiłyby podstawę do dokonania zmian w tym zakresie. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zarzut stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca wiąże ze skierowaniem decyzji do osób nie będących - zdaniem skarżącej - stronami w sprawie. Wskazane w rozdzielniku decyzji I instancji osoby są właścicielami lub współwłaścicielami działek graniczących z działkami skarżącej, co do których toczy się postępowanie w zakresie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, stąd prawidłowo organ I instancji uznał je za strony postępowania. Ponadto skarżąca powyższy zarzut zawarła również w skardze kasacyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał powyższego zarzutu za usprawiedliwiony i nie była to przyczyna z powodu której wyrok WSA w Lublinie został uchylony. Reasumując wobec dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mające wpływ na wynik sprawy i dokonania ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego należycie ocenionego przez organ administracji skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.