II SA/Lu 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] marca 2005r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., nr [...] w sprawie ustalenia G. Z. miesięcznej opłaty w kwocie [...]zł, co stanowi 70% dochodu na osobę w rodzinie na rok począwszy od [...] stycznia 2005r. za pobyt dziecka - W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...] Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. organ I instancji ustalił wskazaną opłatę z urzędu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia [...] listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn.Dz.U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 87 ust. 8 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966). W świetle tych przepisów pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za pobyt dzieci ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w określonej w tym przepisie wysokości. Od decyzji tej G. Z. wniósł odwołanie, wskutek którego decyzją z dnia [...] marca 2005r., nr [...] na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) oraz na podstawie art. 132 kpa organ zmienił zaskarżoną decyzję i ustalił odpłatność za ten sam okres tj. od [...] stycznia 2005r. w niższej kwocie tj. [...] zł; decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] kwietnia 2015r. G. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., jak i kolejnej decyzji z dnia [...] marca 2005r., zmieniającej tę decyzję. Decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. zarzucił, że wadliwie została wydana z datą wsteczną tj. od [...] stycznia 2005r., "co jest niezgodne z orzecznictwem Sądów Administracyjnych", również decyzji z dnia [...] marca 2005r. zarzucił jej wydanie z datą wsteczną z naruszeniem "art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej". Wskazał, że na podstawie kwestionowanych decyzji organ wszczął postępowanie egzekucyjne, w toku którego skarżący dokonał wpłaty w wysokości [...] zł z tytułu pobytu W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w 2005r. Zarzucił również, że wydając kwestionowane decyzje organ wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten nakładał na rodziców obowiązek ponoszenia takich opłat tylko wówczas, gdy rodzice dysponują majątkiem dziecka, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Podniósł ponadto, że organ zmieniając poprzednie decyzje z datą wsteczną faktycznie zobowiązał skarżącego do uiszczenia podwójnych opłat za ten sam okres. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005r. Organ wyjaśnił, że córka skarżącego – W. Z. przebywa w DPS w [...] od 2003r., a więc w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 1990r., w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] marca 2003r., na jej ojcu spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jego córki w DPS. Zgodnie z tym przepisem miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie; wlicza się w to dziecko kierowane lub przebywające w domu w przypadku gdy opłatę wnosi opiekun, opłata wynosi 70% dochodu dziecka. Kolegium stwierdziło więc, że w świetle powołanego przepisu skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty za cały rok 2005r., bowiem w tym okresie jego córka przebywała w DPS w [...]. Kolegium wyjaśniło przy tym, że tylko obowiązek opiekuna do ponoszenia takiej odpłatności ogranicza się do dochodu dziecka, natomiast obowiązek rodziców jest nieograniczony. Z tego względu orzeczenie odpłatności z datą wsteczną tj. od początku 2005r. jest zgodne z powołanym przepisem, nie ma więc podstaw stwierdzenia nieważności tej decyzji. Obowiązek ponoszenia odpłatności powstaje bowiem z chwilą umieszczenia dziecka w DPS. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniosku G. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015r. podtrzymując swoje stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] marca 2005r. Zdaniem Kolegium, decyzja z dnia [...] marca 2005r. nie narusza ani art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990r., ani przepisu art. 132 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. Z. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł, że organ rozpatrywał wiele jego wniosków o stwierdzenie nieważności, a dwa uwzględnił stwierdzając nieważność kwestionowanych decyzji. Zarzucił, że organ powinien odrzucić te wnioski ze względu na upływ 10-letniego terminu od stwierdzenia nieważności, zwłaszcza że kwestionowane decyzje ustalające odpłatność za pobyt córki w DPS zostały przez niego wykonane, gdyż należności uiścił. Skarżący powtórzył także zarzuty wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji dotyczące orzekania o opłatach za pobyt w DPS oraz wydawania decyzji w tym przedmiocie z datą wsteczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005r., w szczególności rażące naruszenie prawa (pkt 2). Decyzja z dnia [...] marca 2005r. jest decyzją zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. i została wydana na podstawie 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), art. 132 kpa oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia [...] listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 87 ust. 8 ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966), zgodnie z którym osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem [...] stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem [...] stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ nie naruszył tych przepisów w rażącym stopniu, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powołany przepis art. 35 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w ówczesnym brzmieniu, stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w świetle tego przepisu obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej powstawał już z chwilą umieszczenia osoby w takim domu. Skoro bezspornie córka skarżącego przebywała w DPS w [...] już od 2003r., to ustalenie opłaty za jej pobyt w tym DPS od skarżącego, będącego jej ojcem było uprawnione za cały okres pobytu, w tym za rok 2005r. tj. począwszy od 1 stycznia tego roku, a więc z datą wsteczną. Zarzut rażącego naruszenia art. 35 ustawy o pomocy społecznej jest więc nieuzasadniony. Nie można również mówić o rażącym naruszeniu art. 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), będącym podstawą procesową wydania decyzji z dnia [...] marca 2005r. Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z uwagi na problemy interpretacyjne, widoczne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zakresie dopuszczalności orzekania na podstawie tego przepisu z datą wsteczną, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa decyzji wydanej. O rażącym naruszeniu prawa, a więc naruszeniu jednoznacznym, nie budzącym wątpliwości, nie można natomiast mówić w odniesieniu do stosowania przepisu, będącego przedmiotem głębszej analizy w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wprawdzie organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję z dnia [...] marca 2005r. wskazał również na art. 132 kpa, który stanowi, że jeżeli w razie wniesienia odwołania (...) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, to jednak nie można uznać, że faktycznie organ uwzględnił odwołanie (od decyzji z dnia [...] stycznia 2005r.). Zastosowanie cyt. przepisu art. 132 kpa wymagałoby uwzględnienia odwołania, w którym skarżący kwestionował co do zasady odpłatność za pobyt córki w DPS, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2005r. organ jedynie zmienił wysokość tej odpłatności (zmniejszył ją). Pomimo więc przytoczenia przez organ w tej decyzji jako podstawy prawnej, obok art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, także art. 132 kpa, należy uznać, że art. 132 kpa – wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie stanowił podstawy wydania tej decyzji. Zastosowanie tego przepisu polegające na uwzględnieniu odwołania jedynie w części świadczyłoby o rażącym naruszeniu tego przepisu, co oznaczałoby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co z kolei spowodowałoby ten skutek, że w obrocie prawnym "odżyłaby" decyzja z dnia [...] stycznia 2005r. ustalająca dla skarżącego wyższą odpłatność. Badając niniejszą skargę Sąd uznał, że powołany w decyzji z dnia [...] marca 2005r. art. 132 kpa, faktycznie nie stanowił podstawy zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2005r. – zmiana ta została dokonana natomiast na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przyjęcie odmienne prowadziłoby do uwzględnienia skargi, co byłoby niekorzystne dla skarżącego, a takie orzekanie przez sąd jest zasadniczo niedopuszczalne (art. 134 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej "P.p.s.a.". Wbrew zarzutom skarżącego, okoliczność, że kwestionowana decyzja z dnia [...] marca 2005r. zmieniła wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2005r. z datą wsteczną od [...] maja 2005r. nie oznacza, że za okres od 1 stycznia do wydania decyzji zmieniającej skarżący zobowiązany był uiszczać opłatę za pobyt w podwójnej wysokości. Decyzja zmieniająca (na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej) powoduje, że w zmienionym zakresie poprzednia, pierwotna decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że za okres od [...] stycznia 2005r. skarżący był zobowiązany uiszczać wyłącznie opłatę w wysokości ustalonej następną, zmieniającą decyzją z dnia [...] marca 2005r. w niższej, a więc korzystniejszej dla niego wysokości. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia zarzut ewentualnego przekroczenia 10 letniego terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, gdyż zaskarżoną decyzją organ nie stwierdził nieważności, a zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Poza tym z przepisu tego wprost wynika, że termin ten nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a taka podstawa była podnoszona w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.