II SA/Lu 1297/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej w T. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej u.p.s.), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w T. , działający z upoważnienia Wójta Gminy T., odmówił skierowania M. K. do Domu Pomocy Społecznej w T. (dalej DPS w T. ). Jako przyczynę odmowy organ wskazał brak w budżecie gminy środków finansowych na umieszczenie wnioskodawcy w DPS oraz fakt, że wnioskodawca odmówił przyjęcia świadczenia w postaci odpłatnych usług opiekuńczych. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca utrzymuje się z renty rolniczej wraz dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości [...] zł. Przez lekarza orzecznika KRUS został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie do września 2017 r., wymagającego codziennej systematycznej rehabilitacji i całodobowej opieki, jak również systematycznych konsultacji lekarskich i niemogącego samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe, wnioskodawca nadal przebywa w Domu Pomocy Społecznej w T., pomimo wygaśnięcia od dnia [...] maja 2016 r. decyzji kierującej go do tej placówki. Organ ustalił ponadto, że żona M. K. - Z. K. jest gotowa świadczyć swojemu mężowi pomoc rzeczową i usługową, m.in. w robieniu zakupów, przygotowywanie posiłków oraz załatwianiu formalności związanych z wizytami lekarskimi, a także rehabilitacją na oddziale szpitalnym. Jednak, jak podniósł organ, takiej opieki, jaką wnioskodawca ma zapewnioną w DPS, ośrodek pomocy społecznej nie jest mu w stanie zapewnić nawet przy współudziale żony i córki. Organ wyjaśnił również, że zwracał się o uruchomienie środków z rezerwy budżetowej na pokrycie kosztów pobytu M. K. w DPS w T. , jednakże zarówno rada gminy, jak i wójt odmówili przyznania tych środków. Jednocześnie organ orzekający zaznaczył, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jest gotowy zaoferować wnioskodawcy odpłatne usługi opiekuńcze, w tym opiekę higieniczno-sanitarną, pomoc w podtrzymywaniu jego kondycji psychofizycznej oraz pomoc w zakupach, przepisywaniu recept i ich wykupywaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy dokonaną przez organ pierwszej instancji, kolegium wyjaśniło, że brak środków finansowych w budżecie gminy na sfinansowanie pobytu wnioskodawcy w domu pomocy społecznej stanowi samodzielną przesłankę decyzji odmawiającej skierowania go do tej placówki. Ponadto, dodatkową przesłanką takiego rozstrzygnięcia była odmowa przyjęcia przez wnioskodawcę pomocy ze strony organu pomocy społecznej w postaci odpłatnych usług opiekuńczych. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 1 u.p.s., osoba potrzebująca opieki może ubiegać się o umieszczenie w domu pomocy społecznej tylko w razie niemożności zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Nie ulega zatem – zdaniem organu – wątpliwości, że po świadczenie z pomocy społecznej w postaci umieszczenia w domy pomocy społecznej należy sięgać po wykorzystaniu wszystkich możliwości pomocy środowiskowej w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, w tym również pomocy w formie usług opiekuńczych. W skardze na tę decyzję M. K. podkreślił, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 54 ust. 1 u.p.s., nie uwzględniając sytuacji życiowej skarżącego, który pozbawiony jest pomocy bliskich, w tym żony oraz córki. W ocenie skarżącego, argument o braku środków finansowych na przedłużenie jego pobytu w domu pomocy społecznej jest nieistotny w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą obu tych decyzji jest art. 54 ust. 1 u.p.s., wedle którego osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazanymi przez organy obu instancji przesłankami odmowy przedłużenia pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej były: brak w budżecie gminy środków finansowych na ten cel oraz fakt, że wnioskodawca odmówił przyjęcia świadczenia w postaci odpłatnych usług opiekuńczych. W pierwszej kolejności podnieść należy, że mimo, iż ustawodawca jako zasadę przyjmuje odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, to nie jest to warunek przyjęcia w poczet użytkowników tej placówki. Innymi słowy, ani z cytowanego wyżej art. 54 ust. 1 u.p.s., ani z żadnego innego przepisu tej ustawy nie wynika, by uiszczenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej stanowiło przesłankę umieszczenia osoby w tym domu. Zatem, odmawiając skarżącemu przedłużenia pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na brak w budżecie gminy środków na pokrycie opłaty za pobyt, organy w sposób istotny naruszyły dyspozycję art. 54 ust. 1 u.p.s. Co więcej, wydając decyzję w przedmiocie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, organy nie rozstrzygają kwestii odpłatności za ten pobyt. Następuje to bowiem w odrębnym postępowaniu, co wynika z językowej wykładni art. 59 ust. 1 u.p.s. Organ drugiej instancji dopuścił się ponadto naruszenia dyspozycji art. 54 ust. 1 u.p.s., uznając, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy przedłużenia pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej polegająca na nieprzyjęciu przez niego pomocy w formie usług opiekuńczych. Wprawdzie z art. 54 ust. 1 u.p.s. wprost wynika, że prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, a ponadto, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że pomoc w formie usług opiekuńczych zaoferowana przez wójta Gminy T., nie została przez skarżącego przyjęta, jednak wbrew stanowisku organu, okoliczność ta nie uzasadnia odmowy umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej. Z materiału dowodowego, w tym z wywiadu środowiskowego, zamieszczonego w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w T. – nawet przy współudziale jego żony i córki – nie jest mu w stanie zapewnić opieki, jaką ma w domu pomocy społecznej. W związku z tym organ pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "stan zdrowia skarżącego kwalifikuje go do umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej w T. " (k. 41 akt adm.). Do tego stanowiska organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, uznając brak podstaw do przedłużenia pobytu skarżącego w domu pomocy społecznej, organ drugiej instancji nie odniósł się do okoliczności wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przedłużeniu tego pobytu do dnia [...] kwietnia 2016 r. Skoro bowiem wówczas uznano, że skarżący spełnia przesłanki umieszczenia go w domu pomocy społecznej, to organ – odmawiając przedłużenia pobytu w tym domu – powinien wykazać, że w sytuacji osobistej, w tym zdrowotnej, skarżącego nastąpiły zmiany uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi istotne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z wyżej wskazanych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni, w myśl art. 153 p.p.s.a., dokonaną przez sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności oceni wniosek skarżącego o przedłużenie pobytu w domu pomocy społecznej w świetle przesłanek z art. 54 u.p.s. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji nie będzie rozstrzygał w przedmiocie odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Jednak z uwagi na to, że kwestia ta została poruszona w uzasadnieniach decyzji obu organów, należy podnieść, że – wbrew ich stanowisku – zgodnie z zasadą pomocniczości zobowiązania finansowe związane z pobytem w domu pomocy społecznej spoczywają na gminie w ostatniej kolejności. W myśl bowiem art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Ponoszenie opłat przez gminę, stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku (tak m. in. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, ONSAiWSA 2013, nr 6, poz. 107).