II SA/Lu 13/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2004 sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia "[...]" , po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Stowarzyszenia K, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]". w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w części graficznej i w tej części ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z odwołaniem w uzasadnieniu do nowosporządzonego załącznika graficznego, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną przywołał organ rozstrzygający unormowanie art. 40 ust. 1 , art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu powziętej decyzji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy wielobranżowego pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej do 800 m2 wraz z placami manewrowymi, parkingami, drogami, małą architekturą, przyłączami: gazowym, energetycznym, wodociągowym, telekomunikacyjnym, kanalizacyjnym oraz podziemnymi zbiornikami instalacji tryskaczowej na działkach o ewidencyjnych numerach: 314/20, 314/22, 32/1, 3/30, 3/28 i na części działki 314/27, zlokalizowanych przy ul. Wiercieńskiego i ul. Lwowskiej, z odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej swym zakresem budowę wjazdu od ul. Małachowskiego oraz południowej nitki Al. 3-go Maja od skrzyżowania z ul. Lwowską do skrzyżowania z ul. Małachowskiego, z przystankiem autobusowym i wjazdem na działkę 314/20 lub 314/22. W części uwzględnionej zamierzenie inwestycyjne ocenił jako odpowiadające treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powziętego mocą uchwały ogłoszonej w urzędowym publikatorze 11 lutego 2002 r. , w myśl którego teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony symbolem U-43, przeznaczony jest pod realizację obiektów handlowych i usługowych o powierzchni sprzedażowej do 800 m2 , z dostępnością komunikacyjną od ul.Wiercieńskiego, przy wysokości zabudowy do dwóch kondygnacji. Zmiana merytoryczna decyzji pierwszoinstancyjnej usuwa jedynie sprzeczność między treścią samej decyzji a jej załącznikiem graficznym poprzez wyeliminowanie uprzednio zaznaczonych na mapie wjazdów i wyjazdów od strony ulic Małachowskiego i Al. 3-go Maja, jako nieprzewidzianych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie organ odwoławczy, na mocy art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy, w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 14 maja 1996r. w sprawie SA/Wr 3486/96, stanął na stanowisku, iż co do zasady organy rozstrzygające o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozytywnie przesądzając zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy, wprowadzić do decyzji określenie warunków i modyfikacji, które są niezbędne dla merytorycznej prawidłowości podejmowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do stanowiska Stowarzyszenia K , odwołującego się od pierwszoinstancyjnej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec rozstrzygnięcia pozytywnie przesądzającego zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w dalszej kolejności nie podzieliło zarzutów tyczących się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, wobec braku zasadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, że decyzja zapadła w wyniku rozpoznania wniosku Spółki SP z dnia 22 lutego 2003 r. , gdy wcześniejszy, z dnia 10 lutego 2003r. został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]"., a w odniesieniu do tego samego terenu może toczyć się kilka postępowań, mających za przedmiot ustalenie warunków zabudowy i jego zagospodarowania, gdy chodzi każdorazowo o inwestycje choćby tylko o innych parametrach technicznych. Z kolei wszczęcie postępowania, pomimo braku opłaty skarbowej, gdy następnie została ona uiszczona w jego dalszym toku, jakkolwiek stanowi uchybienie wymogom formalnym procedowania w administracji, to jednak pozostające bez wpływu na wynik sprawy, treść powziętego rozstrzygnięcia. Na powyższe skargę złożyło Stowarzyszenie K., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w toku instancji z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuciło naruszenie przez organy rozstrzygające art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 15 k.p.a. W uzasadnieniu podnoszonych zarzutów wskazywało, że osnowa decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia o oznaczeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali oraz określenia okresu jej ważności, co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie jest dopuszczalnym zawarcie tych rozstrzygnięć jedynie w uzasadnieniu. Tych uchybień nie usunęło w drugoinstancyjnej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nadto organ drugoinstancyjny rozstrzygając o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części graficznej, w istocie uchylił w wywodzonym stanie rzeczy część decyzji nieistniejącą. Nie można bowiem było uchylić mapy obrazującej linie rozgraniczające teren pod planowaną inwestycję, gdy ta nie została powołana w osnowie decyzji. W rezultacie organ odwoławczy wszedł w rolę organu pierwszej instancji, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w istocie także nie ustaliła nowych linii rozgraniczających, zważywszy brzmienie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, skoro nie powołano w jego treści nowej mapy, mającej stanowić integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, akcentując stanowisko prawne, iż art. 42 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera określenie istotnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej uzasadnienie nie może być rozpatrywane w oderwaniu od treści osnowy. Natomiast stronie skarżącej, w toku postępowania administracyjnego została zagwarantowana realna możliwość czynnego udziału w podejmowanych czynnościach, w tym także zapoznania się z załącznikiem graficznym, który został jej doręczony wraz z decyzją rozstrzygającą odwołanie. Incydentalnie zgłoszony przez podmiot skarżący, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, został prawomocnie już rozpoznany postanowieniem wydanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z dnia 05 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, gdy zaskarżona decyzja spełnia wymóg legalności. Wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podejmując reformatoryjne drugoinstancyjne rozstrzygnięcie, z odwołaniem się do unormowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., właśnie zrealizowało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. , której istota polega na obowiązku organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy z ewentualnym jego uzupełnieniem, gdy nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części dla wyjaśnienia istotnych okoliczności. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy prawidłowo przesądził istnienie podstaw, dyktowanych okolicznościami sprawy w świetle zgromadzonego materiału, by rozstrzygnąć sprawę w sposób reformatoryjny, przy przyjęciu za niezbędne jedynie dokonanie korekty polegającej na opracowaniu nowego załącznika graficznego do decyzji z czytelnym obrazem linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji, uwzględniającym zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście dopuszczalnego przebiegu dostępności komunikacyjnej, a opatrzonego jednoznacznym opisem dla identyfikacji, jako integralnej części decyzji, skoro co do zasady niekwestionowane zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy gramatycznej jedynie wykładni, w pełni uzasadniają ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu o przeznaczeniu i parametrach z określonym zakresem infrastruktury technicznej oraz dostępem komunikacyjnym, jak w kontrolowanej decyzji. Dla jurydycznej oceny, rozstrzygającą jest bowiem okoliczność zgodności objętego wnioskiem planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa, której zaistnienie w myśl dyspozycji art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącza prawną możliwość odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja ten rozstrzygający materialnoprawnie wymóg realizuje, co zresztą nie było przez stronę skarżącą podważone. Odnosząc się do zarzutów skargi tyczących się naruszeń norm formalno-prawnych, stanowczo stwierdzić należy, iż nie realizują one przesłanek w postaci czy to podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, czy to nawet hipotetycznego a istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dyspozycja unormowania ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawarta w art. 42 ust. 1, w punktach od 1 do 7, stanowi jakie elementy winna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie w dwóch ostatnich punktach wymieniony jest wymóg określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, podlegających wyznaczeniu na mapie w stosownej skali oraz w kolejnym, obowiązek wskazania okresu ważności decyzji, których należyte dopełnienie kwestionuje skarżący, wywodząc rażące naruszenie prawa, czyniąc to w sposób pozbawiony prawnej racji. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji poprzez ich wyznaczenie na mapie w stosownej skali, a w sposób nie budzący wątpliwości, formalnoprawnie przybiera postać załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc jej integralną część, na którym dodatkowo winna znaleźć się stosowna wzmianka o numerze decyzji dla jej identyfikacji. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, wobec uchylenia tej części decyzji organu pierwszej instancji ze sporządzeniem nowego załącznika graficznego, organ odwoławczy uczynił to realizując wymóg w pełni czytelnego i jednoznacznego określenia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w stosownej skali, z adnotacją o organie orzekającym, numerze i dacie decyzji, do której stanowi załącznik o statusie jej integralnej części. W konsekwencji, badaną decyzję reformatoryjną w części opisowej , należy czytać w ścisłym powiązaniu z rysunkiem i jego oznaczeniem , metryką, zawartymi na załączonej mapie, a która tym samym w swej istocie zawiera rozstrzygnięcie, wymagane dyspozycją art. 42 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew twierdzeniom skarżącego. Ustawodawca nie wymaga bowiem, by opis graficznego obrazu linii rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym, na przykład w sposób literowy, miał być powielony w części opisowej decyzji. Odmienne stanowisko podlega ocenie jako dowolna nadinterpretacja rozważanego wymogu ustawowego. W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 05 marca 2001r. w sprawie IV SA 24/99 (Lex 53359) oraz z dnia 21 czerwca 1999r. w sprawie IV SA 1757/98 (Lex 47867). W dalszej kolejności, stwierdzić należy także brak podstaw do podzielenia prawnego stanowiska strony skarżącej o istotnie wadliwym wskazaniu terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ pierwszej instancji a to z pominięciem osnowy, gdy w tej części rozstrzygnięcie zostało w trybie odwoławczym utrzymane w mocy, jako umieszczone poniżej uzasadnienia, a nad podpisem organu. W swej istocie bowiem, badana decyzja zawiera rozstrzygnięcie wymagane dyspozycją art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sformułowane w sposób jednoznaczny, a następnie właściwie uzewnętrznione wobec stron postępowania administracyjnego , gdy zważyć, że osnowa z uzasadnieniem stanowią integralnie związane ze sobą elementy każdej decyzji administracyjnej, łącznie decydujące o jej treści. W tym stanie prawnym, wywodzona wadliwość formalna pozostaje bez istotnego znaczenia dla jurydycznej prawidłowości decyzji. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało bowiem zawarte w decyzji w sposób, który nie realizuje sytuacji, kiedy to uzasadnienie miałoby zastępować elementy podlegające zawarciu w osnowie. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wywody prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lutego 1994r. w sprawie I SAB 54/93 (OSP 1995/11/222), odnoszące istotę decyzji administracyjnej do całej jej treści, przy niekiedy niezachowanych sztywnych formalnych ramach. Rozważania prawne podlegały dokonaniu w świetle unormowań prawnych ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec uregulowania przechodniego , zawartego w dyspozycji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo też stwierdza Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż tok postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w żadnej mierze nie naruszył ustawowo zagwarantowanego stronie prawa do czynnego w nim udziału, procedując przy zachowaniu zasady stanowionej unormowaniem art. 10 § 1 k.p.a, skoro organ pierwszej instancji w treści samej decyzji, literalnie wskazuje, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji obrazuje załącznik graficzny, dostępny w siedzibie organu, a nowy załącznik organ odwoławczy doręczył stronie wraz z decyzję rozstrzygającą odwołanie. Z tych względów, wobec niezasadności zarzutów skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. kg.