II SA/Lu 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki części ogrodzenia oddala skargę. Pismem z dnia [...]. K. Z. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z żądaniem wszczęcia postępowania, wydania nakazu rozbiórki oraz ukarania sprawcy samowoli budowlanej, opisanej jako "budowla żelbetowa o fundamentach 70 -H 80 cm głębokości", wybudowanej "bez zawiadomienia i zgody organów administracji i właściciela sąsiedniej posesji" na działce nr [...] położonej w R., stanowiącej własność J. F.. W czasie przeprowadzonych [...]. oględzin na działce organ stwierdził, że pomiędzy działkami 4283 i 4284, stanowiącej własność wnioskodawcy, znajdują się trzy słupki stalowe wbetonowane w podłoże przy betonowym cokole ogrodzenia działki nr [...]. Na słupkach zamontowano przęsło ogrodzeniowe z elementów stalowych o wysokości ok. 1,40 m. J. F. stwierdziła, że słupki zostały wybudowane na terenie jej działki ze względu na dokonaną przez wnioskodawcę rozbiórkę ogrodzenia pomiędzy działkami. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ponieważ wspomniane ogrodzenie ma mniejszą wysokość, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania. Zdaniem organu nie ma też podstaw do zobowiązania właścicielki działki [...] do usunięcia przęseł poprzez ich przesunięcie na teren przedmiotowej nieruchomości. Poza jego kompetencjami jest natomiast kwestia dotycząca stosunków sąsiedzkich. Wobec powyższego organ postępowanie w sprawie rozbiórki umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa. Po rozpoznaniu odwołania K. Z. L. Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podzielił stanowisko organu i instancji i jego decyzję utrzymał w mocy. Podczas ponownych oględzin, których przeprowadzenie zlecono organowi I instancji, ustalono, że ogrodzenie składa się z przęsła stalowego o długości 5,10m i wysokości 1,35m (dwa poziome rygle z przyspawanymi szczeblinami o rozstawie 0,10m) przytwierdzonego do trzech stalowych słupków wbetonowanych w podłoże przy istniejącym cokole starego ogrodzenia działki, stanowiącego własność wnioskodawcy. Szczebliny pionowe z kątowników stalowych w górnej części zostały przycięte pod kątem ok. 45° - i tępo zakończone (zaokrąglone krawędzie). Także ten organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ponadto tak wykonane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt i jest zgodne z wymogami przepisu § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1), zaś umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione (ust. 2). W przekonaniu organu, skoro inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych kompetencji do zajmowania się taką sprawą. Po rozpoznaniu skargi K. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2016r. ( II SA/Lu 689/15 ) uchylił obie decyzje. Sąd podzielił przedstawioną w zaskarżonej decyzji argumentację, uznał jednak, że nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. W jego ocenie nie można przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, postępowanie zostało bowiem wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy, co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa budowlanego i leżało we właściwości organu. Zdaniem sądu, jeśli podmiot uprawniony do żądania nakazu rozbiórki ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę nakazania rozbiórki. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane odmówił nakazania rozbiórki wspomnianej części ogrodzenia. Organ powielił swoją dotychczasową argumentację, dodatkowo stwierdził natomiast, że nie ma przesłanek do stwierdzenia, aby budowa ogrodzenia miała miejsce w warunkach określonych w art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lubienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust.1 lub w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach. Podzielając ten punkt widzenia oraz wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego K. Z. zarzucił decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez nie rozpatrzenie całego zgromadzonego materiału dowodowego, art. 80 kpa poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, art. 41 ust 1, 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż przęsła nie stwarzają zagrożenia dla życia ludzi i zwierząt, kiedy w rzeczywistości takie zagrożenie powodują oraz art. 66 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy pominął znaczną część jego zeznań, jak również złożone do akt mapki, plan zagospodarowania przestrzennego, a także fotografie nieruchomości, które świadczyły m.in. o tym, iż zamontowane przez J. F. ogrodzenie na odcinku co najmniej części swej długości, tj. dwóch przęseł stalowych o długości 5.10 m i wysokości 1.35 m zostało wzniesione nad starym cokołem płotu, który całą szerokością znajduje się nad ścianą jego budynku. Pominął także sprawę wstawek metalowych wspawanych pomiędzy rygle przęseł, a słupki, co powoduje, że przęsła znajdują się nad jego cokołem i nad ścianą jego budynku. Skarżący zwrócił uwagę, że wskazując na zachowanie wymogu wynikającego z art. 41 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ II instancji bezpośrednio odwołał się do oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego wykonane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi i zwierząt, mimo, że był zobowiązany do samodzielnej oceny jego stanowiska. Tym bardziej, jeśli według skarżącego zamontowane przęsła takie zagrożenie powodują. Szczebliny pionowe z kątowników stalowych w górnej części zostały bowiem przycięte pod kątem ok 45°. Gramatura oraz parametry przedmiotowego ogrodzenia wskazują, iż ewidentnie nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu i winno zostać rozebrane. Skarżący wskazał, że unormowanie art. 66 Prawa budowlanego nie dotyczy wyłącznie obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia. Odpowiednio zredagowanym w tej regulacji celem ustawodawcy jest to, aby miał on zastosowanie także do obiektów budowlanych, które nie wymagają przed podjęciem budowy akceptacji organu w jakiejkolwiek formie. Organ nadzoru budowlanego w przypadku spełnienia zawartych w nim przesłanek obligowany jest do interwencji w postaci wydania odpowiedniego nakazu również w stosunku do obiektów, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący podał ponadto, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się już na jego działce, a nie na granicy działek, które miało odgradzać. W konkluzji wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zobowiązanie J. F. do rozebrania wspomnianych dwóch przęseł ogrodzenia. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów kluczowe znaczenie ma fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. ( ( II SA/Lu 689/15 ) uchylił kontrolowane wówczas decyzje Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. umarzające postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W rozstrzygnięciu tym Sąd wskazał przede wszystkim na naruszenie przez organy administracji art. 105 § 1 kpa, przez błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji doprowadziło do jego umorzenia. Według sądu, jeśli podmiot uprawniony do żądania nakazu rozbiórki ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o tym fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione. Taki bowiem wniosek jako niezasadny merytorycznie podlega negatywnemu rozpoznaniu poprzez np. odmowę nakazania rozbiórki. Skarżący nie zauważył jednak, że Sąd formułując uwagi co do bezprzedmiotowości postępowania, podzielił jednocześnie stanowisko organów co do zasadności zastosowanych przepisów prawa budowlanego i wywiedzionych na ich tle wniosków. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ), który wyznaczał zakres ponownej kontroli sądowoadministracyjnej stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu i sądu polega też na tym, że ani organ ponownie rozpatrujący sprawę, ani sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ich bezwzględnym obowiązkiem jest natomiast podporządkowanie się mu w pełnym zakresie. Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, sąd powinien dokonać kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Jest oczywiste, że rozpoznając sprawę poprzednio sąd opierał się na zgromadzonym sprawie materiale dowodowym, który uznano za wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Według dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności z protokołów kontroli robót budowlanych przeprowadzonych w dniach [...]. i [...]. oraz dokumentacji fotograficznej (k. 6-12 akt admin.) wynika, że sporne ogrodzenie, znajdujące się pomiędzy działką skarżącego, a inwestorki składa się z metalowego przęsła o wysokości 1,35 m i długości 5,10m, jest przytwierdzone do trzech stalowych słupków w betonowanych w podłoże przy istniejącym cokole starego ogrodzenia działki stanowiącej własność skarżącego. Szczebliny pionowe z kątowników stalowych w górnej części ogrodzenia są przycięte pod kątem ok. 45ş, tępo zakończone (zaokrąglone krawędzie). Przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w 2011 r. po zdemontowaniu poprzedniego ogrodzenia przez sąsiada, który następnie ponownie zamontował dwa stare przęsła w wyniku czego obecnie istnieją dwa niezależne ogrodzenia usytuowane w odległości 5 cm względem siebie, co potwierdzają załączone do akt zdjęcia. Na tle tego stanu faktycznego Sąd wywiódł, że ogrodzenie wybudowane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej, chyba, że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. Wprost wynika to z treści art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego według którego budowa ogrodzeń - co do zasady - została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nałożył bowiem na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Trzeba podkreślić, że powyższe stanowisko prezentowane jest także w judykaturze. W toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniono, że przedmiotowe ogrodzenie nie przewyższało wartości wskazanej w powołanym przepisie, zatem prawidłowo zastosowano tryb postępowania naprawczego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w wyroku z [...]. zwrócono jednak uwagę, że każdy obiekt budowlany musi spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność budowania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., 1422 ze zm.). W tym zaś zakresie sąd podzielił ocenę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., według którego tak wykonane ogrodzenie nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt wynikające z § 41 ww. rozporządzenia i uznał zarzuty skargi w tym zakresie za niezasadne i nie poparte żadnymi dowodami. W świetle wspomnianego art. 153 ustawy dokonanie takiej oceny wyłącza możliwości ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie, co zdaje się, także uszło uwadze skarżącego. W tym stanie sprawy stwierdzić natomiast należy, że organy obu instancji w sposób prawidłowy odczytały i zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i odmawiając nakazania rozbiórki przedmiotowej części ogrodzenia. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje się w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Rzeczywiście do wydania w tym trybie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości istniejących w obiekcie budowlanym wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest natomiast konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. Zawsze jednak musi jednak istnieć związek między brakiem należytych działań właściciela w zakresie utrzymania obiektu budowlanego, a jego nieodpowiednim stanem technicznym. Z treści skargi nie sposób wywieść, jakiego obiektu budowlanego stan techniczny budzi obawy skarżącego. Ograniczono się bowiem do wskazania, że ogrodzenie w części dotyczącej przedmiotowych dwóch przęseł zostało wzniesione nad starym cokołem płotu, który cała szerokością znajduje się nad ścianą jego budynku. Co więcej, nie wiadomo nawet, czy skarżący uważa ogrodzenie za obiekt budowlany, czy za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt.9 prawa budowlanego. Nie wiadomo także na jaki projekt budowlany powoływał się skarżący wskazując na konieczność usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości. Z pewnością bowiem w sprawie budowy ogrodzenia żaden projekt budowlany nie był sporządzany. Zastosowanie trybu o jakim mowa w art. 51 wspomnianej ustawy wyklucza natomiast możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania w trybie jej art. 66. Bez znaczenia dla oceny poprawności rozstrzygnięcia pozostaje wspomniana w skardze okoliczność usytuowania ogrodzenia na nieruchomości skarżącego. Pomijając już całkowitą gołosłowność tego stwierdzenia, nie popartego żadnymi dowodami, zauważyć trzeba, że celem przepisów art. 50 oraz 51 prawa budowlanego jest wprawdzie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak chodzi wyłącznie o doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie prawa cywilnego, regulującego kwestie ochrony własności i odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora. Słusznie uważają zatem organy nadzoru budowlanego, że w tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) skargę należało oddalić.