II SA/Lu 13/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. G. i C. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz I. G. i C. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. i C. G. wystąpili w dniu [...] listopada 2014 r. do Starosty O. z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu usługowego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) położonej w O. L. przy ul. [...] z możliwością jego użytkowania do dnia [...] lipca 2007 r. Wnioskowana zmiana dotyczyła przedłużenia okresu użytkowania tego obiektu. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] Starosta O. odmówił wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 854/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił w całości wyżej powołane decyzje organów obu instancji. Sąd podkreślił, że do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie jedynie wnioskodawcy, który zainicjował postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii zakresu podmiotowego postępowania i nie uzyskano ewentualnych zgód wszystkich jego stron na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu, organy nie zbadały legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę stron, które brały udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia. W ocenie sądu, z powyższych względów było co najmniej przedwczesne stanowisko organów obu instancji skutkujące odmową zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta O. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu usługowego na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]), położonej w O. L. przy ul. [...] z możliwością jego użytkowania do dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że zwrócił się do stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. L. z dnia [...] grudnia 1996 r. z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie zmiany tej decyzji. Organ wskazał, że pismo to zostało skutecznie doręczone stronom postępowania, tj. właścicielom sąsiednich działek - A. B. (właścicielce działki nr [...], następczyni prawnej poprzedniej właścicielki – T. W.) i S. B. (właścicielowi działki nr [...]) w trybie art. 44 k.p.a. Organ podkreślił, że pomimo skutecznego doręczenia pism, do organu nie wpłynęły stanowiska stron wyrażające zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zatem brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Iz. i C. G.. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania I. i C. G., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze na powyższą decyzję Iz. i C. G. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: pr.bud.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do określenia obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczy wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji niepoczynienie przez organ ustaleń niezbędnych do właściwego wskazania kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., co z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 854/16 stanowi także naruszenie art. 153 p.p.s.a.; 2) naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że właściciele działek nr [...] (obecnie nr [...]) oraz [...] (obecnie nr [...]) posiadali status stron postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. L., znak: [...] [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., w sytuacji, gdy nie zostali oni wyraźnie wymienieni jako strony w treści wskazanej decyzji (decyzja przekazana jedynie "do wiadomości" tych osób), a nadto decyzja ta nie zawierała ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że postępowanie nią zakończone dotyczyło interesu prawnego, czy obowiązku właścicieli tych działek; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, według której organ określał status stron postępowania; a nadto niewskazanie dowodów na których organ oparł ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.; 4) naruszenie art. 155 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec niezasadnego przyjęcia, że właściciele działek nr [...] oraz nr [...] posiadają status strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a., w sytuacji, gdy status ten winien być oceniany stosownie do przepisów Prawa budowlanego (zwłaszcza art. 28 ust. 2 - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.), zaś zakres oddziaływania pawilonu usługowego zlokalizowanego na działce nr [...]) zamyka się w obszarze działki, na której obiekt jest posadowiony. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem sporu jest odmowa zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonego w tym pozwoleniu terminu użytkowania obiektu budowlanego. Materialnoprawną podstawę tej zmiany stanowi art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ulega wątpliwości, że zgoda na zmianę decyzji w tym trybie, stanowiąca wyłom od kluczowej w systemie prawnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, musi być wyrażona przez wszystkie podmioty, które mają interes prawny w sprawie, nie zaś wyłącznie ten podmiot, na rzecz którego decyzja została wydana. Przesądził zresztą o tym sąd w wyroku z dnia 10 maja 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 854/15, którego oceną prawną skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Pierwszorzędnym obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie, kto – oprócz wnioskodawcy – ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, stąd organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek samodzielnie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu status strony został przyznany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Trzeba jednak zważyć, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. ma taki sam zakres przedmiotowy, jak poprzedzające je postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Brak jest zatem możliwości wystąpienia po stronie osób trzecich – pominiętych w treści art. 28 ust. 2 pr.bud. – jakichkolwiek negatywnych skutków prawnych związanych z wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stąd podstawą ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje ochrona interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 pr.bud., nie zaś art. 28 k.p.a. Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie może polegać na automatycznym uznaniu za strony wszystkich podmiotów, które brały udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 2 pr.bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie zaś do treści art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego – tj. jego położenia względem działek sąsiednich, wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (tak m.in. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LexPolonica nr 2215816, wyrok WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, CBOSA). Obowiązek ten jest aktualny, jak już wyżej podniosiono, również na etapie zmiany pozwolenia na budowę na podstawie art. 155 k.p.a. Tymczasem w ninijszej sprawie organy tego obowiązku nie dopełniły. Bez dokonania niezbędnych analiz pozwalających na określenie obszaru oddziaływania obiektu należącego do wnioskodawców, przyjęły, że stronami postepowania są właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] (obecnie działką nr [...]), tj. A. B. - właścicielkę działki nr [...] (obecnie nr [...]), następczynię prawną poprzedniej właścicielki – T. W. i S. B. - właściciela działki nr [...] (obecnie nr [...]). Zważyć przy tym należy, że zarówno T. W., jak i S. B. byli stonami postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Inaczej rzecz się miała na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z decyzji o pozowleniu na budowę wynika, że S. B. nie był stroną tego postępowania. Wobec braku kompletnych akt sprawy dotyczącej tego pozwolenia nie sposób ustalić, czy organ uznał za stronę również T. W. – poprzedniczkę prawną A. B.. W decyzji (k. 4 akt adm.) są bowiem wyszczególnione dwie kategorie podmiotów: I. i C. G. ("otrzymują") oraz T. W. ("do wiadomości"). Krąg stron postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie musi być tożsamy z kręgiem stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że w tym pierwszym ustalany jest on w oparciu o art. 28 k.p.a., nie zaś w oparciu o art. 28 ust. 2 pr.bud. Organy nie miały zatem podstaw, by uznać S. B. za stronę postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, zaś uznanie za stronę tego postępowania A. B. było – w świetle okoliczności sprawy – co najmniej przedwczesne. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowanie, oddziałuje na nieruchomości tych osób, pozwoli uznać je za strony tego postępowania i da podstawę do ubiegania się o wyrażenie przez nie zgody na zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Majac na uwadze powyższe, sąd, stwierdziwszy istotne naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. w związku z art. 155 k.p.a., a także istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wnioskodawców, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd uznał, że zakres pozostałych do wyjaśnienia kwestii, zważywszy na to, że sprawa była już kilkakrotnie rozpatrywana, uzasadnia uchylenie jedynie decyzji drugoinstancyjnej. Rozpoznajac sprawę ponownie, wojewoda uwzględni powyższe uwagi i wnioski. Przede wszystkim rozważy, czy obiekt skarżących, usytuowany, jak wynika z akt sprawy – w odległości odpowiednio: 11,50-12 m – 6,50,-6,70m od działek sąsiednich, biorąc pod uwagę jego gabaryty i przeznaczenie, w jakikolwiek sposób oddziałuje poza granice działki, na której jest posadowiony. W sytuacji ustalenia, że obszar oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekracza granic tej działki, dla zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu nie będzie wymagana zgoda osób trzecich. Majac na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.