II SA/Lu 1308/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie : Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Małgorzata Duda, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...] wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w części wymierzającej karę pieniężną ponad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych; II. oddala skargę w pozostałej części; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części wymierzającej karę pieniężną ponad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. G. kwotę 3268 (trzy tysiące dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej w wysokości 43 440 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze wojewódzkiej Nr 858 – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: W dniu [...] kwietnia 2003 r. uprawnieni inspektorzy Zarządu Dróg Wojewódzkich działający w imieniu zarządcy drogi, jakim jest Zarząd Województwa dokonali kontroli pojazdu członowego składającego się z pojazdu marki MAN.NUTZ FAHRZEUGE i naczepy marki KEGL F.X, których właścicielem i przewoźnikiem był S. G. W wyniku kontroli stwierdzono, iż pojazd przewoził drewno, zmierzono jego wysokość, długość i szerokość, naciski na poszczególne osie oraz masę całkowitą pojazdu. W protokole kontroli stwierdzono, iż pojazd miał następujące przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie: na pierwszej osi 3,54 kN, na drugiej osi 36,03 kN, na trzeciej osi 30,94 kN, na czwartej osi 25,55 kN, na piątej osi 25,84 kN. Ponadto była przekroczona dopuszczalna masa całkowita pojazdu o 9,65 t oraz została przekroczona dopuszczalna długość pojazdu o 3,60 m. Kierowca nie dysponował zezwoleniem na przejazd pojazdem o takich parametrach po drodze wojewódzkiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 1 tego artykułu, ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Dopuszczalne naciski określa § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262). Art. 62 ust. 4a pkt 1 ustawy prawo o ruchu drogowym dopuszcza do ruchu zespół dwóch pojazdów tj. pojazdu samochodowego i naczepy, których długość nie może przekraczać 16,5 m. Przedmiotowy samochód zaś posiadał łącznie z towarem długość 20,1 m. Wobec tego, że wykonujący transport nie legitymował się zezwoleniem określonym w art. 61 ust. 11 ustawy o ruchu drogowym pobrano kary pieniężne. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2b wysokość kar pieniężnych , o których mowa w ust. 2a określa załącznik do ustawy. Ponieważ w przedmiotowym samochodzie stwierdzono przekroczenie nacisku na pięciu osiach, masie całkowitej i długości pojazdu zgodnie z ww. załącznikiem do ustawy o drogach publicznych wymierza się karę oddzielnie za każde przekroczenie. Ustosunkowując się do zarzutu zacytowania w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nieobowiązującego rozporządzenia w sprawie kontroli o ruchu drogowym, to nie miało to wpływu na rozstrzygniecie organu I instancji. O treści protokołu decyduje bowiem art. 68 § 1 kpa i niniejszy protokół z kontroli spełnia wymogi ustawowe. Również skreślenia dokonane w przedmiotowym protokole zostały omówione, a po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ponownym zmierzeniu pojazdu i naczepy, stwierdzono przekroczenie długości pojazdu o 1,60 m. Obliczenia nacisków na osi również nie zawierają błędów i prawidłowo przeprowadzono działania matematyczne. Pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich dokonujący kontroli w dniu [...] kwietnia 2003 r. legitymowali się stosownymi upoważnieniami do kontroli, które w trakcie kontroli miał możliwość sprawdzenia kierowca. Waga i przyrządy do pomiaru długości i szerokości pojazdu posiadały aktualne dokumenty legalizacyjne, które były dostępne kierowcy kontrolowanego pojazdu w czasie dokonywana kontroli. Również odwołujący miał możliwość zapoznania się z nimi w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. S. G. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia koszów postępowania na rzecz skarżącego i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, ustawy Prawo o ruchu drogowym i o drogach publicznych. Nadto wysokość nałożonej kary stanowi sankcję o charakterze represyjnym co jest niezgodne z art. 2 i 92 Konstytucji. Narusza również zasadę proporcjonalności określoną wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniach TK z 31 stycznia 1996 r. Nr K 9/95, OTK Z.U Nr 1/1996, s. 39 i wyroku TK z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/96. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazanymi w niej podstawami prawnymi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, w części określającej karę na kwotę 43 200 zł , zaś w pozostałym zakresie podlega oddaleniu. Należy podzielić pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, że decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że uprawniony organ w razie stwierdzenia określonego w tych przepisach stanu rzeczy zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną w ściśle określonej wysokości. Odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" jest uniezależniona od winy podmiotu dokonującego przejazd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r. Sygn. akt II SA 1825/2002 – niepublikowany). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą się jednak ostać, skoro zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zmaterializowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody prawem dopuszczone, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i poddające się weryfikacji. Organy decyzyjne nie wskazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ. Musi on odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny wydany przez właściwy organ administracji rządowej. Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40). Przepisy te precyzują warunki od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdu, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu. W protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu dokonanej w dniu 30 kwietnia 2003 r. zawierającym wyniki obciążenia kolejnych osi pojazdu brak jest elementarnych danych, pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów i uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Z protokołu kontroli nie wynika czy, waga była prawidłowo zainstalowana (por. § 4 w zw. z § 3 zarządzenia) oraz jak długo podłączone do zasilenia elektrycznego (§ 7 zarządzenia. Co do zasady obciążenie maksymalne wagi, w świetle przepisów zarządzenia, powinno wynosić co najmniej 10 ton i nie przekraczać 15 ton. Jedynie dla specjalnych zastosowań mogą być ustalone w decyzji o zatwierdzeniu typu wagi, inne wartości maksymalne (§ 2 ust. 3 zarządzenia). Z protokołu ważenia dynamicznego pojazdu wynika, iż obciążenie każdej z ważonych kolejno osi było wyższe niż 10 ton. Masa pojazdu zaś wynosiła 51,65 tony. W czynnościach urzędowych do wyznaczenia obciążenia osi pojazdu lub jego masy, stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu stosuje się wagi klasy dokładności - pierwszej i drugiej (por. § 7 ust. 1 zarządzenia). Ze świadectwa legalizacji wagi zastosowanej do przedmiotowego ważenia wynika, że posiada ona klasę dokładności II. Przedstawione świadectwo legalizacyjne wagi samochodowej elektronicznej przenośnej do ważenia pojazdów w ruchu, użytej przy kontroli przedmiotowego pojazdu sugeruje, iż była ona sprawa i spełniała techniczne normy określone przez powyżej określone zarządzenie. Brak danych dotyczących instalacji wagi i czasokresu podłączenia do zasilania elektrycznego uniemożliwia weryfikacje danych z przeprowadzonego ważenia. Powyższe spostrzeżenia poczynione zostały na gruncie cytowanego wcześniej zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. W tym miejscu należy jednak rozstrzygnąć kwestię czy to zarządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji – organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. W kontekście przytoczonych powyżej norm konstytucyjnych, zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55, poz. 248 ze zm.). Ten ostatni przepis nowelizowany był dwukrotnie. Pierwotnie przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki (por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. z 2000 r. Nr 120 poz. 1268) i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 154 poz. 1800). Stwierdzić należy, iż pod rządem "starej" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach, ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 tej ustawy. W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636 ze zm.). Celem ustawy określonym w jej art. 1 jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 powyżej cytowanej ustawy). Art. 9 pkt 3 obowiązującej ustawy – Prawo o miarach upoważnił Ministra właściwego do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia wymogów metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 10 lutego 2004 r. wydał Rozporządzenie zawierające przepisy o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu w tym m.in. dotyczące warunków właściwego ich stosowania /Dz.U. z 2004 r. Nr 35, poz. 316/. Niezależnie zatem od stwierdzonych na wstępie nieprawidłowości, dyskwalifikujących ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach organów obu instancji zauważyć należy, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu – były dowolne, "uznaniowe", a skoro tak, to nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Brak przepisów wykonawczych powyżej wskazanych, powoduje, iż przepisy art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych były przepisami "martwymi". W pozostałym zaś zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że postępowanie dowodowe wykazało przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu wraz z ładunkiem o 1,60 m . W dniu 30 kwietnia 2003 r. w czasie kontroli dokonano pomiaru całego pojazdu wraz z wystającym ładunkiem. Nie dokonano zaś pomiaru długości samego pojazdu. Podczas dodatkowych oględzin ustalono, iż pojazd i naczepa samochodowa posiada długość 16,50 m . Zgodnie z art. .61 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym, ładunek wystający poza płaszczyzny obrysu pojazdu nie może wystawać z tyłu pojazdu na odległość większą niż 2 m od tylnej płaszczyzny obrysu pojazdu lub zespołu pojazdów. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 4a pkt1 ww. ustawy długość zespołu dwóch pojazdów nie może przekraczać, w wypadku zespołu pojazdów złożonego z pojazdu samochodowego i naczepy 16.50 m. Dopuszczalna więc długość pojazdu z ładunkiem wynosi 18,50 m i zasadnie skorygowano przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu z 3,60 m do 1,60 m ( 20,10 m – 18,50 m),. Zastosowana jednostka miary "metr" jest jednostką należącą do Międzynarodowego Układu Jednostek Miar SJ i dopuszczana została do stosowania przez ustawę prawo o miarach z dnia 11 maja 2001r. (Dz.U. 2001 Nr 63, poz. 638). Dlatego mając na uwadze treść art. 13 ust. 2b i załącznik do ustawy o drogach publicznych organ prawidłowo wyliczył wysokość kary na 240 zł za przekroczenie dopuszczalnej długości pojazdu. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II i III sentencji uzasadniają przepisy art. 200 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.