II SA/Lu 132/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. nr XI/48/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej usytuowania drogi KDW 59 na działkach o numerach ewidencyjnych 278/15 i 278/16; II. zasądza od Rady Gminy Uścimów na rzecz W. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy Uścimów w dniu 28 października 2011 r. podjęła uchwałę Nr Xl/48/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r., Poz. 654). Uchwałę tę zaskarżyła W. B. w części obejmującej drogę wewnętrzną, oznaczoną symbolem "KDW Y", położoną na działkach nr nr ewid. "a" i "b", w miejscowości K. O., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. obszar, na którym znajdują się stanowiące jej własność działki: nr ewid. "a", o powierzchni 0,50 ha i nr ewid. "b", o powierzchni 0,22 ha. Działki te graniczą: od strony północnej z działką nr ewid. "c", o powierzchni 1,13 ha, będącą własnością Gminy Uścimów, od strony południowej z działką nr ewid. "d", o powierzchni 1,33 ha, będącą własnością Gminy Uścimów, od strony wschodniej z drogą wojewódzką nr [...] relacji [...], a od strony zachodniej z działką nr ewid. "e". Działki nr "c", "d" i "a" posiadają od strony zachodniej dodatkowy dostęp do drogi wewnętrznej, oznaczonej w zapisach zaskarżonej uchwały symbolem "KDW X". Skarżąca podniosła także, iż plan miejscowy przewiduje utworzenie drugiej drogi wewnętrznej, oznaczonej symbolem "KDW Y", przebiegającej przez działki skarżącej nr ewid. "a" i "b" oraz działki Gminy nr ewid. "c" i "d". W ocenie skarżącej utworzenie tej drogi, mającej prawdopodobnie na celu ulepszenie obsługi komunikacyjnej działek gminnych zajmujących duży obszar, nastąpi kosztem nieruchomości skarżącej. Zrealizowanie wskazanej drogi, o szerokości 8 m, w miejscu oznaczonym w części graficznej planu miejscowego, uniemożliwi skarżącej wydzielenie z pozostałej części nieruchomości 4 działek pod zabudowę rekreacji indywidualnej, co byłoby możliwe, gdyby drogi tej nie zaprojektowano. Po zrealizowaniu dwóch dróg wewnętrznych o symbolach "KDW X" i "KDW Y" powierzchnia działek skarżącej ulegnie zmniejszeniu z 7 200 m2 do 6 292 m2, a pozostała ich część, przeznaczona w planie pod zabudowę letniskową nie będzie mogła zostać podzielona tak, by powstały 4 działki o powierzchni co najmniej 1 500 m2 (minimalnej powierzchni wymaganej przez plan). Utworzenie drugiej drogi wewnętrznej "KDW Y" na tym obszarze, zdaniem skarżącej, nie było konieczne, albowiem droga wewnętrzna o symbolu "KDW X", która będzie zrealizowana na części działek Gminy o nr nr ewid. "c" i "d" oraz części działki skarżącej nr ewid. "a" zapewni dojazd do tych działek od strony zachodniej. Poza tym powyższe działki mają dostęp od strony wschodniej do istniejącej drogi wojewódzką nr [...], relacji [...], która zresztą, jak wynika z informacji uzyskanych przez skarżącą w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w [...], ma zastać poszerzona w przyszłości kosztem sąsiednich działek o 5 m. W ocenie skarżącej powyższe zapisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte w wyniku nadużycia przez Gminę Uścimów przysługującego jej władztwa planistycznego. Nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności, jak podkreśliła skarżąca, jest to, że Gmina ustalając nowe, zupełnie odmienne od dotychczasowego, przeznaczenie terenów objętych zapisami planu (poprzednio zabudowa zagrodowa) całkowicie pominęła interes prawny skarżącej będącej właścicielką wskazanych wyżej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Uścimów wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, iż skarżąca nie składała uwag do planu w toku procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżąca wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wniosła skargę do Sądu. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". W myśl art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 powołanej ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności. Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem. Skarżąca wykazała, iż zapisy uchwały Nr Xl/48/11 Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r., Poz. 654) naruszają jej prawnie chroniony interes. Wskazała ona bowiem, że przeznaczenie, zgodnie z zapisami zawartymi w zaskarżonej uchwale, części stanowiących jej własność działek nr ewid. "a" i "b", w miejscowości K. O., pod dwie drogi wewnętrzne o symbolach "KDW X" i "KDW Y", stanowi nadmierną ingerencję w jej prawo własności. Wskazane działki skarżącej leżą na obszarze oznaczonym w zapisach zaskarżonej uchwały symbolem "A ML B". Teren ten przeznaczony został pod zabudowę rekreacji indywidualnej z wykluczeniem usług, a minimalna powierzchnia działki budowlanej na tym obszarze wynosi 1 500 m2 (§ 66 pkt 1 i pkt 6 lit. "a"). Obsługa komunikacyjna wskazanego terenu odbywać ma się z dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami "KDW X" i "KDW Y" (§ 66 pkt 9 lit. "i). Z części graficznej planu wynika, iż działki skarżącej, jak i sąsiadujące z nimi działki nr ewid. "c" oraz nr ewid. "d", które stanowią własność Gminy, posiadają dostęp do drogi wewnętrznej "KDW X". Z wyjaśnień skarżącej wraz z dołączonym rysunkiem, niekwestionowanych przez Radę Gminy Uścimów, wynika, że opisane wyżej działki graniczą również od strony wschodniej z drogą wojewódzką nr [...] o nazwie "[...]", nie objętą zapisami planu (l.p. [...] wykazu dróg wojewódzkich na stronach internetowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]). W tych okolicznościach zaprojektowanie kolejnej drogi wewnętrznej o symbolu "KDW Y", przebiegającej w szczególności przez obszar działek skarżącej, w ocenie Sądu, może świadczyć o nadużyciu przez Gminy Uścimów przysługującego jej władztwa planistycznego. Zasadność zaprojektowania tej drogi, służącej najprawdopodobniej ulepszeniu obsługi komunikacyjnej działek Gminy nr ewid. "c" oraz nr ewid. "d", które to działki, co jest w sprawie bezsporne, posiadają już wymagany odrębnymi przepisami dostęp do drogi publicznej, budzić może wątpliwości. Zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcia takiego rozwiązania planistycznego, poprawiającego obsługę komunikacyjną działek stanowiących własność Gminy, skutkiem którego jest zmniejszenie atrakcyjności nieruchomości będącej własnością skarżącej. Brak uzasadnienia przez organy planistyczne przyjętego w tym zakresie rozwiązania, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny co do tego, czy podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Uścimów działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, czy też przekroczyła granice przysługujących jej w tym zakresie uprawnień. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego i nie może być realizowane dowolnie. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Uścimów związana była przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami prawa materialnego. Przysługujące Gminie Uścimów władztwo planistyczne nie oznacza zatem dowolności ustalania przeznaczenia terenów położonych na jej obszarze. W myśl art. 140 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis ten wprowadza zatem swoisty zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności określany jako zasada proporcjonalności. Zasada ta, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 (OTK 1999, z. 1, poz. 2), z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Należy zatem uznać, iż autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości. Za trafnością tego stanowiska przemawia także treść art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy, który stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. W niniejszej sprawie Rada Gminy Uścimów dopuściła się naruszenia opisanej powyżej zasady proporcjonalności. Tym samym naruszono także przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Ponownie należy bowiem podkreślić, iż Rada Gminy nie uzasadniła konieczności ingerencji we własność skarżącej. Z część graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że sporna droga o symbolu "KDW Y" została wytyczona w taki sposób, iż w istotny sposób ogranicza ona uprawnienia skarżącej jako właścicielki działek nr ewid. "a" i "b". Wprowadzając w planie miejscowym ustalenia, których następstwem byłaby ingerencja we własność prywatną, Rada Gminy zobowiązana była w sposób wyczerpujący i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wykazać konieczność realizacji swych zamierzeń, w tym wypadku konieczność realizacji w danym miejscu spornej drogi. Obowiązku tego organ nie dochował w żaden sposób. Powyższe wskazuje zaś na istotne naruszenie w toku procedury planistycznej wspomnianej powyżej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy), a tym samym naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dające – w myśl art. 28 ustawy – podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego w całości lub części. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała – w części dotyczącej usytuowania drogi wewnętrznej o symbolu "KDW Y" na działkach skarżącej nr ewid. "a" i "b" – została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanej części. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.