II SA/Lu 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], zmienionej uprzednio decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], poprzez ustalenie G. Z. na okres 1 roku począwszy od dnia [...] listopada 2010 r. miesięcznej opłaty za pobyt dziecka W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz całkowite zwolnienie go z tej opłaty. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Starosty L., na podstawie art. 152 ust. 6, art. 106 ust. 1, art. 112 ust. 5 i art. 155 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539), ustalił G. Z. miesięczną opłatę za pobyt dziecka – W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie, tj. [...] zł oraz zwolnił zobowiązanego z ustalonej odpłatności w 50% wskazując, że kwota odpłatności wynosi [...] zł miesięcznie. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że na nowo ustalił G. Z. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. - stanowiącej 70% dochodu na osobę w rodzinie - na kwotę [...]zł oraz zwolnił zobowiązanego z ustalonej odpłatności w 50% wskazując, że kwota odpłatności wynosi [...] zł miesięcznie. Kolejnej zmiany własnej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. organ pierwszej instancji dokonał decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Zmiana ta polegała na ustaleniu G. Z. miesięcznej opłaty za pobyt W. Z. w Domu Pomocy Społecznej w M. w wysokości 70% dochodu na osobę w rodzinie, tj. w kwocie [...]zł oraz zwolnieniu zobowiązanego całkowicie z ustalonej odpłatności. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał m.in. przepis art. 106 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej. W dniu [...] kwietnia 2015 r. (data wpływu do organu) G. Z. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. ww. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z datą wsteczną tj. od [...] listopada 2010 r., co – jak stwierdził wnioskodawca – narusza tryb z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (z 2004 r.) i jest niezgodne ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych G. Z. zarzucił również, że organ, wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., wadliwie zastosował przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten nakładał na rodziców obowiązek ponoszenia takich opłat tylko wówczas, gdy rodzice dysponują majątkiem dziecka, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na wniosek G. Z. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ wyjaśnił, że córka skarżącego – W. Z. przebywa w DPS w M. od 2003 r., zaś na jej ojcu G. Z. spoczywa obowiązek ponoszenia opłat za pobyt jego córki w tej placówce, o czym przesądza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 1990 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] marca 2003 r., zgodnie z którym miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie; wlicza się w to dziecko kierowane lub przebywające w domu w przypadku gdy opłatę wnosi opiekun, opłata wynosi 70% dochodu dziecka. Wobec treści powyższego unormowania Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił G. Z. od [...] listopada 2010 r. nową miesięczną opłatę w kwocie [...]zł za pobyt jego córki W. Z. w DPS w M., a następnie zwolnił go całkowicie z tej odpłatności. W ocenie Kolegium, ustalenie tą decyzją na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej odpłatności od dnia [...] listopada 2010 r. było dopuszczalne z uwagi na to, że z chwilą umieszczenia dziecka w ww. Domu z mocy prawa spoczywa na ojcu dziecka obowiązek ponoszenia tej odpłatności. Organ podkreślił jednocześnie, że okres poprzedzający datę wydania decyzji, za który G. Z. został zobowiązany do partycypowania w opłacie za pobyt córki w DPS w M., jest niewielki i niewątpliwie był okresem niezbędnym do skompletowania dokumentacji do wydania decyzji. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej z datą wcześniejszą, niż data wydania decyzji, nie jest przypadkiem, który możnaby uznać za rażąco naruszający prawo. Stanowisko w tej kwestii jest bowiem efektem interpretacji przepisu prawa, a nie jego zapisu. Końcowo Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że kwestionowana decyzja w rezultacie zwalnia G. Z. przez okres jej obowiązywania z powinności ponoszenia odpłatności za pobyt jego córki w DPS w M.. Organ ubocznie wyraził w związku z tym pogląd, że domaganie się przez wnioskodawcę stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia jest "mało racjonalnym postępowaniem". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek G. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2015 r. Kolegium przychyliło się do stanowiska strony, iż decyzja zmieniająca pierwotną decyzję ustalającą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki tylko na przyszłość, a zatem brak jest podstaw by zmieniać w tym trybie decyzję ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz. Wprawdzie kwestionowana decyzja zmienia wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji z mocą wsteczną, lecz – zdaniem organu – jest to wynikiem błędnej interpretacji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję G. Z. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., dotyczące orzekania o opłatach za pobyt w DPS oraz wydawania decyzji w tym przedmiocie z datą wsteczną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo w niniejszej sprawie uznało, że objęta wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt córki skarżącego w Domu Pomocy Społecznej, nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności – wbrew zarzutom wnioskodawcy – nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu. Wskazać należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej jako "u.p.s. z 2004 r.") oraz art. 35 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm., dalej jako "u.p.s. z 1990 r."), który znajdował w tej sprawie zastosowanie w związku z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966). W myśl bowiem tego ostatniego przepisu osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. W przypadku córki skarżącego W. Z. bezspornym natomiast pozostaje, że przebywa ona w Domu Pomocy Społecznej w M. już od 2003 r. Przepis art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. – w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r., mającym zastosowanie w chwili wydania kwestionowanej decyzji w związku z treścią art. 87 ust. 8 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – stanowił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a miesięczną opłatę za pobyt dzieci w domu pomocy społecznej ponoszą rodzice albo opiekunowie, jeżeli dysponują dochodem dziecka w wysokości 150% kwoty określonej w art. 4 ust. 1 pkt 1, jednak nie wyższej niż kwota odpowiadająca 70% dochodu na osobę w rodzinie (pkt 1). Mając na względzie treść art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. w szczególności stwierdzić należy, że uzasadnione było ustalenie wysokości opłaty, jaką skarżący G. Z. – jako ojciec niepełnosprawnej W. Z. – winien ponosić z tytułu odpłatności za jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w M. (przy czym odrębną kwestią pozostaje całkowite bądź częściowe zwolnienie zobowiązanego z tej odpłatności). Orzeczona decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. zmiana wysokości ustalonej opłaty wynikała natomiast ze zmiany wysokości dochodu rodziny, a więc również była uzasadniona w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 u.p.s. z 1990 r. Okoliczność, iż zmiany tej dokonano z datą wsteczną, tj. od dnia [...] listopada 2010 r., nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. z 2004 r. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż rozważania co do dopuszczalności orzekania przez organy administracji z mocą wsteczną w trybie powyższej regulacji, wynikają z wątpliwości interpretacyjnych. Kwestia ta nie jest bowiem wyrażona w powołanym przepisie wprost, lecz jej ocena wymaga dokonania stosownej wykładni, co oznacza, że przepis ten nie jest jednoznaczny. W tej sytuacji - jakkolwiek należy zgodzić się z poglądem, że decyzja wydana w omawianym trybie może uchylać bądź zmieniać decyzję pierwotną jedynie ze skutkiem ex nunc, tj. kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu jej wydania (tak wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10, LEX nr 737506) - to jednak naruszenia tej zasady nie sposób zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa (a więc naruszeniu jednoznacznym, oczywistym, nie budzącym żadnych wątpliwości) można bowiem mówić jedynie w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 146/11, LEX nr 1251812). Z tych względów orzeczoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmowę stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2010 r. uznać należy za prawidłową. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).