II SA/Lu 133/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. P. i M. P.-Z. na czynność Starosty z dnia 13 lutego 2014 r. w przedmiocie wydania świadectwa legalności pozyskania drewna nr 00692/41/14 p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym: D. P. i M.P.-Z. – kwotę 400 (czterysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W dniu 12 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga D. P. i M. P. na czynność Starosty z dnia 13 lutego 2014 r. W złożonym piśmie skarżący wskazali, że wnoszą o stwierdzenie bezskuteczności świadectw legalności pozyskania drewna nr [...] z dnia 13 lutego 2014 r. wydanego przez Starostę powiatu B. na rzecz M. W. (w skardze błędnie wskazano nr [...]). Skarżący zarzucili, że Starosta nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia, czy pozostali współwłaściciele działek ewidencyjnych wskazanych w skardze, wyrazili zgodę na wycięcie wnioskowanych drzew. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że wnioskodawca składając podanie o wydanie świadectwa legalizacji drewna, oświadcza, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że posiada wymagane prawem zgody pozostałych współwłaścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.,- Kodeks postępowania administracyjnego; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Złożenie skargi na akty lub czynności niewymienione w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie, skarżący złożyli pismo, w którym zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynność Starosty, w postaci wydania świadectwa legalizacji drewna z dnia 13 lutego 2014 r., nr [...]/[...]. Skarga podlegała odrzuceniu albowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możności zaskarżenia do sądu administracyjnego tego rodzaju czynności jak wydanie świadectwa legalności pozyskania drewna, o którym mowa w art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2129 ze zm.), mających w istocie charakter zaświadczenia. Zgodnie z art 14a ust. 3 ustawy o lasach drewno pozyskane w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa cechuje starosta, który wystawia właścicielowi lasu dokument stwierdzający legalność pozyskania drewna. Celem cechowania drewna pozyskanego w lasach jest potwierdzenie legalności jego pozyskania, a tym samym ułatwienie wykrywania kradzieży leśnych oraz bezprawnych wyrębów w lasach prywatnych. Samo cechowanie drewna stanowi czynność techniczną, opisaną w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 lutego 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania i zasad ich stosowania oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna, natomiast wystawienie właścicielowi lasu dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna, o którym mowa w art. 14a, stanowi jedynie prawną konsekwencję tej czynności, potwierdzającą, że pozyskane drewno pochodzi z legalnego źródła. Taki sam techniczny charakter ma również czynność organu polegająca na wystawieniu dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna, co prowadzi do wniosku, że czynność taka polega w istocie na wystawieniu szczególnego rodzaju zaświadczenia. W związku z tym, że zaświadczenie to dokument potwierdzający nie tylko określone fakty, lecz także stan prawny, mogą powstać wątpliwości na tle odróżnienia zaświadczenia od decyzji deklaratoryjnej, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. Tym, co je w istocie różni, jest ich charakter prawny. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, M. Praw. 1996/7, s. 241). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2016 r., II OSK 172/15, LEX nr 2256232, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Z kolei w wyroku WSA w Bydgoszczy z 4.02.2010 r., II SA/Bd 1112/09, LEX nr 559700, wskazano, że: "Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia". Por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 3.12.2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651, w którym stwierdzono, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Należy podkreślić, przy tym, że w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z 29.02.2012 r., II GSK 186/11, LEX nr 1137908). Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na świadectwo legalizacji drewna, będące de facto zaświadczeniem, należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyznaczony art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konsekwencją przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego. Celem kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest pozbawienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą niezgodność z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek wydanego aktu lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi polegać już jedynie na ich "przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu", to jednak warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wiążący charakter) aktu lub czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tymczasem jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata.(por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2339/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, mając na uwadze powyższe uwagi, wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie może stwierdzić bezskuteczności świadectwa legalności pozyskania drewna, o które wnosili skarżący. Wydane bowiem w dniu 13 lutego 2014 r. zaświadczenie, będące aktem wiedzy organu administracji publicznej skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna. Jak była już o tym mowa wyżej, ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia, jeżeli "dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zauważyć jednak należy, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest to, aby organ wydając akt lub podejmując czynność przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku bądź stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie indywidualnego aktu. Świadectwo legalności pozyskania drewna z całą pewnością nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. W związku z powyższym uznając wniesioną skargę jako niedopuszczalną, należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ubocznie należy wskazać także, że skarga jest wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona czynność miała miejsce w dniu 13 lutego 2014 r. Natomiast niniejsza skarga złożona została do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 5 lutego 2019 r. (data stempla pocztowego), a zatem jest wniesiona po terminie. Należy zatem stwierdzić, że nawet gdyby skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, to należałoby ją odrzucić, jako wniesioną po terminie na podstawie 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od tej skargi (pkt II sentencji).