II SA/Lu 1330/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Jerzy Drwal, NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant st. insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G., H. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania .terenu p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. ([...]) Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PTK [...]w miejscowości O. na działce nr 90/2. Odwołanie od decyzji złożyli M.G. i H.H. Wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1 kpa oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 199 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko inwestycji nie zaliczanych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia i ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska, obiektów i robót zmieniających stosunki wodne (Dz.U. nr 93, poz. 590), wskazując, iż nie brali udziału w postępowaniu i nie zostali o niej właściwie poinformowani, a ponadto, że organ nie uwzględnił ich zarzutów zgłaszanych wcześniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2002 r., ([...]) umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując, iż odwołujący nie są stronami postępowania, bowiem ich działki nie graniczą z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, co oznacza, iż nie posiadają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie przedstawiły one także żadnych dowodów na to, iż inwestycja można oddziaływać na ich nieruchomości, co w związku z raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, także nie wskazującym na takie zagrożenie, skutkuje wydaniem decyzji o treści wskazanej wyżej. M.G. i H.H. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie (z dnia 25 września 2002 r.) wnoszą o uchylenie decyzji organu odwoławczego, wskazując na naruszenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz skutki w zakresie ochrony przyrody i szpecenia. Interes prawny uzasadniają tym, że działka M.G. znajduje się w odległości 3-4 m. od granicy budowanej stacji, a działka skarżącej znajduje się w pobliżu. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, OZ w Lublinie postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na gruncie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., nr 153, poz. 1270) jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Regulacja powyższa powoduje, iż podstawowym zagadnieniem prawnym podlegającym ocenie prawnej sądu jest kwestia posiadania interesu prawnego przez strony skarżące. Przepis powyższy, mimo, iż dotyczy interesu prawnego w postępowaniu przez sądem administracyjnym, reguluje kryterium identyczne z kryterium interesu prawnego uregulowanego w art. 28 kpa. Identyczność pojęć nie oznacza wprawdzie identyczności ich treści i zakresu. Jak wskazuje się w doktrynie, pojecie interesu prawnego ustawy, przedmiotem której jest postępowanie sądowoadministracyjne, jest bardziej pojemnym, bowiem należy je odnieść do interesu prawnego wskazanego w art. 28 kpa. To ostatnie pojęcie natomiast, z natury węższe, jest podstawą oceny legitymacji do zniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2000 r., (II SA 2109/00, "OSP" 2001, t. 2, poz. 86). Teza powyższa, odnosząca się do relacji pomiędzy pojęciami art. 28 kpa oraz art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zachowuje, w ocenie sądu, aktualność na gruncie aktualnej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki oznacza, iż dla oceny interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego niezbędna jest analiza interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W art. 138 § 1 kpa decyzja umarzającą postępowanie odwoławcze przewidziana jest jako jeden z rodzajów decyzji organu odwoławczego (pkt 3). Przepis nie podaje jednak dodatkowych kryteriów, stanowiących przesłankę umorzenia. W związku z tym rekonstrukcja normy powinna w tym przypadku objąć inne przepisy, powiązane systemowo z art. 138 § 1 pkt. 3 kpa, znajdujące się w innych częściach tego kodeksu – z art. 105 § 1, art. 127 § 1 oraz art. 28 kpa. Art. 105 kpa normuje dwa rodzaje umorzenia postępowania – obligatoryjne oraz alternatywne, które podejmowane jest na wniosek zainteresowanego (strony). Na podstawie § 1 tego przepisu, który wchodzi w grę przy rozpatrywaniu niniejszej skargi, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość oznaczać może między innymi, iż odwołanie złożyła osoba nie będącą stroną w sprawie. Na gruncie bowiem art. 127 § 1 kpa prawo do złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy jedynie stronie. Pełna rekonstrukcja normy powinna objąć także regulację zawartą w art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, decydującego o przyznaniu danemu podmiotowi charakteru strony należy odróżniać, co znajduje wyraz w doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie, od interesu faktycznego. Interesem prawnym jest taki interes, który da się wyprowadzić z określonego przepisu prawnego, regulującego prawną sytuację podmiotu. Związek pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu musi być bezpośredni, a decyzja stosowania prawa, która na podstawie tego prawa może być podjęta, musi mieć możliwość wpływu na jego sytuację prawną. Ponadto, ma to być interes indywidualny, czyli dający się przypisać konkretnemu podmiotowi. Interes faktyczny jakiegokolwiek podmiotu, chociażby dał się racjonalnie uzasadnić, jeżeli nie jest powiązany z regulacją materialnoprawną i z możliwością podjęcia na podstawie normy prawa materialnego decyzji w powyższy sposób skutkującej, nie nabiera charakteru interesu prawnego, a w konsekwencji strona, nie legitymująca się takim interesem nie posiada przymiotu strony na gruncie art. 28 kpa. Bezpośredniość związku normy prawa materialnego z sytuacją prawną podmiotu oraz indywidualny charakter interesu prawnego podmiotu powinny zatem dać się stwierdzić precyzyjnie. W sytuacji związanej z rozpatrywaną skargą takiego stwierdzenia nie da się wyprowadzić. Skarżący odwołują się do innego, wcześniejszego postępowania, prowadzonego w innym stanie faktycznym, w którym byli stroną, a w którym lokalizacja przedmiotowej inwestycji przewidziana była w innym miejscu. W postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji nie byli stroną postępowania. Skarżący niewątpliwie należą do podmiotów, które mają interes faktyczny w tym, aby w zamieszkiwanym przez nie terenie panowały przyjazne dla nich warunki zamieszkiwania. W tym kontekście w ich interesie faktycznym leży, aby nie powstawały w bliskim otoczeniu przedsiębiorstwa, działalność których mogłaby chociażby potencjalnie pogorszyć te warunki. Nie oznacza to jednak, że uzasadnia to traktowanie tego interesu jako interesu prawnego. O tym ostatnim decyduje bowiem przepis prawa materialnego, który należałoby wskazać w odwołaniu. Skarżący ani w odwołaniu ani w skardze do sądu administracyjnego nie wskazują na żaden przepis prawa materialnego, z którego dałby się wyprowadzić ich interes prawny w rozumieniu przedstawionym powyżej. Znajdujący się w aktach sprawy Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wskazuje na zagrożenia, jakie mogłyby być przedmiotową inwestycją wywołane. Fakt, że nieruchomości skarżących nie graniczą z nieruchomością, na której umiejscowiona jest planowana inwestycja wskazuje bezpośrednio na brak interesu prawnego w rozumieniu bezpośredniego związku z treścią przepisów prawa materialnego. Treść oraz warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określona jest w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Jej art. 42 ust. 1 pkt. 5 określa wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich. Uprawnienia wynikające z tej ustawy mogłyby być podstawą uznania, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego, jeżeli udałoby się je ująć w kategoriach ponadsubiektywnych. Znalazło to potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 27 października 1999 r. (IV SA 1731/97), w którym znajduje się teza: "Subiektywne przekonanie strony o naruszeniu jej własnego interesu prawnego, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niego działalność nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego". Konfrontacja treści art. 43 tej ustawy, normującego zakaz odmowy ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treścią art. 3 ust. pkt. 1 ustawy, formułującą, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, uprawnienie do zagospodarowania terenu dla każdego, kto posiada do tego terenu tytuł prawny, ogranicza zakres sytuacji, w których można się dopatrywać naruszenia interesu prawnego właścicieli lub użytkowników nieruchomości nie sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Wskazane wyżej argumenty przesądzają o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjmując iż żądanie skarżących co do występowania w charakterze strony są nietrafne, bowiem ich argumenty dotyczą ich interesów faktycznych a nie prawnych. tę kwalifikację, zgodnie z przepisami prawnymi umorzyło postępowanie odwoławcze. Argumenty powyższe przesądzają także to, że wniesienie niniejszej skargi jest niedopuszczalne, co na gruncie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., nr 153, poz. 1270) skutkuje wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi.