II SA/Lu 134/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta Kock w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W piśmie z 13 stycznia 2023r. A. W., powołując się na art. 50 § 1 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej "u.s.g."), wniosła skargę na niezgodne z prawem wykonywaniem przez Burmistrza Miasta Kock czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy K.. Zdaniem skarżącej udostępnienie takich danych za pośrednictwem usługi pobierania obecnie odbywa się z naruszeniem: art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022r., poz. 503; dalej: "u.p.z.p."); art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214; dalej: "u.i.i.p.") i rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 1916). Skarżąca podniosła, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2019, poz. 1446). Skarżąca podkreśliła, że skarga ma charakter indywidualny, dotyczy bowiem negatywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 7 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, a nie czynności o charakterze ogólnym, tj. prowadzenie zbiorów czy gromadzenie w nich danych. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do uznania jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych poprzez usługę pobierania WFS oraz o wykonanie niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Kock wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczania tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, nie są więc to czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obowiązek organu ma charakter ogólny i nie towarzyszy mu uprawnienie skarżącej do żądania wykonania tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023r., poz. 259, powoływana jako "p.p.s.a."), wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi włączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Z treści skargi wynika, że dotyczy ona niezgodnego z prawem wykonania przez organ nakazanych prawem czynności, polegających na braku zapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych Burmistrza Miasta Kock, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca zarzuciła, że sposób udostępniania przez organ zbioru danych przestrzennych ujawnionych w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewnia jej bezpośredniego dostępu do zbioru danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego, a jedynie pozwala na pobranie predefiniowanych (utworzonych wcześniej) zestawów danych przestrzennych bez zapewnienia bezpośredniego dostępu oraz ciągłej aktualności danych. Istota skargi sprowadza się zatem do zakwestionowania sposobu udostępnienia danych, a nie braku tego udostępnienia w ogóle. W tym miejscu należy wyjaśnić, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", określającego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. Dodać należy, że zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, dostęp do tych danych cyfrowych jest powszechny i nieodpłatny. W ocenie Sądu, ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też inna czynność, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, muszą być kierowane przez organ do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo temu organowi oraz muszą być podejmowane w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12). W związku z tym należy stwierdzić, że organy władzy publicznej, które udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na mocy ww. art. 67a-67c u.p.z.p., nie wydają w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się wyłącznie do (technicznego) zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Przy dokonywaniu tej czynności nie powstaje żadne uprawnienie ani obowiązek indywidulnego podmiotu, z którym pozostawałaby ona w związku. W konsekwencji należy uznać, że czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który uprawniałby ją do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. Wbrew przekonaniu skarżącej, możliwość złożenia przez nią indywidualnego wniosku w bazie danych utworzonej przez organ, nie oznacza, że kieruje ona indywidualne żądanie (podanie) w rozumieniu przepisów administracyjnych. Obowiązek organu w zakresie tworzenia bazy danych nie rodzi odpowiadających mu uprawnień po stronie skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 611/08). Niezasadnie zatem podnosi skarżąca, że sprawa nabrała indywidualnego charakteru na skutek złożenia przez nią wniosku o dostęp do informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisem, z którego wynikałby obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej nie jest też art. 101a u.s.g., gdyż w przepisie tym ustawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. Kwestia zaś naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej została przez Sąd oceniona powyżej, przyjmując, że przedmiotem skargi nie są działania organu administracji o indywidualnym charakterze. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest bowiem powszechnie przyjęte, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 u.s.g., mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu.(por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/22). Ponadto należy wskazać, że dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c u.p.z.p. (na które wskazuje skarżąca) mieszczą się w pojęciu "otwartych danych", a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o działania w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ nie można określić jako władcze. Wynikający z przepisów u.d.i.p. obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi więc po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., II SAB/Łd 168/17). Weryfikacja prawidłowości wykonywania tego typu ogólnych obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie (organów) jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej. Sądowi znane jest z urzędu, że skarżąca kierowała wnioski i żądania dotyczące nieprawidłowej jej zdaniem realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego do kilkuset gmin w Polsce, a następnie wnosiła skargi na bezczynność, a w ostatnim czasie także na działanie tych organów do sądów administracyjnych. Sądy administracyjne przyjęły w tym zakresie jednolity pogląd, uznający skargi zarówno na bezczynność, jak i na działanie za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego (zob. np. postanowienie WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r., II SA/Bk 658/22; postanowienia WSA w Gdańsku z 27 października 2022r., II SAB/Gd 109/22, z 28 października 2022r., II SAB/Gd 114/22; postanowienie WSA w Łodzi z 20 października 2022r., II SAB/Łd 113/22; postanowienia WSA w Poznaniu z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22; z 25 października 2022 r., IV SAB/Po 139/22, postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023r., sygn. akt II OSK 2660/22 oraz II OSK 2676/22, CBOSA). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, za czym przemawia nie tylko zasadność argumentacji, ale również konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa w sytuacji analogicznych skarg wnoszonych przez ten sam podmiot. Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.