II SA/Lu 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił nałożenia na H. T. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr ewid. 560 położonej w miejscowości S. W. nr 29 do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji ustalił, że w 2007r. bez wymaganego zgłoszenia, H. T. wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu na działce budowlanej. Wykonane prace stanowiły samowolę budowlaną inną niż określoną w art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane. Roboty te także zostały zrealizowane w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Od powyższej decyzji odwołała się G. S., która podniosła, że została naruszona jej własność poprzez wykonanie utwardzenia części na jej działce. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania G. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, iż H. T. w 2007r. bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonał utwardzenie działki kostką brukową bez obrzeży (oględziny w dniu 4 listopada 2010r., z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną). Powierzchnia wykonanego utwardzenia wyniosła ok. 232,0m2. Utwardzenie wykonane zostało na zjeździe z drogi gminnej o szerokości ok. 2,75m - 3,60m oraz w odległości ok. 0,6m od granicy działki nr ewid. 561 (wskazania inwestora, mapa sytuacyjna) i na długości 36,90m, pozostała część utwardzenia została wykonana wewnątrz działki nr ewid. 560. Mając na względzie powyższe organ przyjął, że w omawianej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia). Ustalenia te zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie powodują, że brak jest podstaw w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego utwardzenia do zgodności z prawem, gdyż w toku postępowania nie ujawniono naruszeń tj. niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ wskazał, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wobec powyższego brak było podstaw do żądania przez właściwy organ przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ odwoławczy w tej kwestii powołał liczne wyroki sądów administracyjnych mające potwierdzić powyższe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2011 r. G. S. podniosła, że nadzór budowlany legalizuje samowolę budowlaną z naruszeniem prawa własności innego podmiotu. Poza tym strona skarżąca wyjaśniła, że pomiędzy działką jej i H. T. nie ma prawnie uregulowanej granicy, w związku z tym wnosi o ustalenie tych granic. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowe zastosowanie przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie) uchyla je w całości lub w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej właściwości wskazać należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na działce nr ewid. 560 w miejscowości S., H. T. w 2007 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonał utwardzenie działki kostką brukową bez obrzeży. W myśl art. 28 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 29-31. Wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy nie wymaga pozwolenia na budowę jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 konieczne jest zgłoszenie właściwemu organowi. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej prezentowanym w toku całego postępowania administracyjnego, na co organy nadzoru budowlanego nie zwróciły uwagi, roboty budowlane wykonano również na części działki stanowiącej zjazd do drogi publicznej. Okoliczności te wymagają precyzyjnych ustaleń organów administracji. Brak ustaleń w tym zakresie, a także oceny w kontekście przepisów odnoszących się do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007, Nr 19 poz. 115) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1977 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), daje podstawę do przyjęcia, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dokonały interpretacji przepisów prawa na tle ustalonego stanu faktycznego. W celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania organy administracji ustalą prawidłowo stan faktyczny sprawy, a następnie ocenią w kontekście obowiązujących przepisów prawa budowlanego odnoszących się do legalizacji dokonanych samowoli. Organy winny się ustosunkować do wniosków strony zgłaszanych w toku postępowania, o ile dotyczą one kognicji inspekcji nadzoru budowlanego. Z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.