II SA/Lu 135/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 15 grudnia 2022 r., znak: SKO.II.41/1134/ŚR/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14 lipca 2022 r. B. C. (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy Włodawa (dalej także jako: Wójt) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – M. R. (bratem). Decyzją z dnia 24 sierpnia 2022 r. Wójt odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem M. R.. W uzasadnieniu organ I instancji powołał art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 616 ze zm., dalej jako: u.ś.r.). Wskazał jako podstawę odmowy czas powstania niepełnosprawności i okoliczność, że żyje matka M. R., nieposiadająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, której obowiązek opieki (alimentacyjny) wyprzedza obowiązek siostry. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w czasie wywiadu środowiskowego ustalono, że M. R. ma paraliż kończyn dolnych i porusza się na wózku inwalidzkim. Wymaga leczenia w poradniach specjalistycznych. B. C. opiekuje się bratem, pomaga mu od 6 lat. Skarżąca mieszka w S. i do brata przyjeżdża co dwa, trzy dni, czasami częściej. B. C. załatwia za brata sprawy bankowe, robi mu opłaty i zakupy, ustala wizyty lekarskie, uczestniczy w nich, realizuje recepty, sprząta, pierze, gotuje. Przygotowuje posiłki, które brat sobie samodzielnie odgrzewa. Strona przebywa u brata ok. 6-10 godzin dziennie. Pan M. R. na co dzień samodzielnie wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny osobistej i wykonuje drobne prace, typu zmywanie naczyń. Matka osoby niepełnosprawnej ma 73 lat i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżąca podała, że stan zdrowia matka nie pozwala na sprawowanie opieki nad synem. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 10 listopada 2022 r., przeprowadzonego w toku postępowania odwoławczego, ustalono, że M. R. mieszka sam, a wnioskodawczym przyjeżdża do niego co drugi dzień. W razie potrzeby do brata skarżącej przyjeżdża jego matka, która mieszka w A. (tj. w odległości ok. 2 km od miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej). Strona podała, że T. R. jest osobą schorowaną (choruje na nadciśnienie tętnicze i kręgosłup) i z tego powodu nie może w większym zakresie opiekować się synem. Skarżąca przygotowuje posiłki w słoikach, które brat odgrzewa. M. R. przygotowuje sobie kanapki i napoje. Samodzielnie dba o utrzymanie higieny osobistej. Podczas nieobecności siostry niepełnosprawny radzi sobie sam. Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., o sygn. K 38/13. W związku z czym stwierdził, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być czas powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium nie ma związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym bratem, bowiem skarżąca nie wykonuje czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą chorego, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Pomoc sprowadzająca się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, zatem nie stanowi o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Organ podkreślił, że aby świadczenie mogło być przyznane wnioskodawczyni musiałaby sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jej pomoc powinna być niezbędna w tak znaczącym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Podkreślić należy, iż świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, który nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. M. R. przez czas nieobecności siostry, która przyjeżdża do niego co kilka dni, faktycznie funkcjonuje samodzielnie. Ponadto Kolegium wskazało, że w zakres opieki włącza się matka M. R.. B. C. wniosła skargę na powyższą decyzję, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną (pkt 3) i innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Opieka, o której stanowi przepis, musi być stała lub długoterminowa. Powyższe określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2050/21). Należy zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku występującego również między rodzeństwem, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Organ słusznie zakwestionował istnienie związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad bratem. Dla stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego w konkretnym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie wyklucza możliwości wywodzenia braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). W tym miejscu należy podkreślić, że nie każda osoba, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji potrzebuje pomocy i opieki w takim zakresie, który wymaga od opiekuna rezygnacji z zatrudnienia. W toku postępowania ustalono, że M. R. jest osobą dość samodzielną i jest w stanie egzystować bez stałej bądź długotrwałej pomocy innych osób. Wskazują na to wprost twierdzenia skarżącej, która oświadczyła, że odwiedza brata co dwa lub trzy dni. Sąd nie kwestionuje tego, że brat skarżącej wymaga pomocy i wsparcia. Należy jednak zwrócić uwagę nie tylko na częstotliwość sprawowanej opieki, ale też, co wchodzi w jej zakres, a jest to głównie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego m. in. robienie prania, zakupów, przygotowanie posiłków, które skarżący sam sobie odgrzewa, ale też asystowanie przy wizytach lekarskich i ich umawianie. M. R. sam dba o higienę osobistą i wykonuje drobne prace domowe (np. zmywa naczynia). Przy właściwej organizacji opieki skarżąca jest w stanie podjąć zatrudnienie i wciąż pomagać bratu, zwłaszcza przy wsparciu osoby trzeciej (matki). Niewątpliwie skarżąca jest inną osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Na mocy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej także jako: k.r.o.) obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 1); nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2); nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 3). Organ słusznie zatem wskazał, że żyje matka M. R. – T. R., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny wstępnego wyprzedza obowiązek rodzeństwa (siostry). W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zgodnie z art. 129 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności tj. rodzice. Wstępni wyprzedzają rodzeństwo w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, chyba że są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiona regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym, a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Należy zauważyć, że w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazał, że przyjęcie kryterium sformalizowanego, związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza w oczywisty sposób wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zdecydowanie dominuje (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1304/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 352/22, z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 421/22). Zauważa się bowiem, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca również na gruncie art. 17 ust. 1a u.ś.r. Jeżeli osoba wymagająca opieki ma pełnoletniego rodzica, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie nie może zostać przyznane innej osobie. Irrelewantna jest faktyczna możliwość sprawowania opieki. Ubocznie należy wskazać, że ta negatywna przesłanka ustanie, jeżeli matka osoby wymagającej opieki – z uwagi na wskazywany w toku postępowania stan zdrowia – uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie wpływa to jednak na brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a świadczoną bratu pomocą. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że matka M. R. jest osobą pełnoletnią i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto faktycznie włącza się do opieki nad synem. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji było w pełni prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.