II SA/Lu 136/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. i M. małżonków B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia., [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i M. B. kwotę 400 /czterysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wymierzające G. i M. B. karę grzywny w kwocie 10 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania pomieszczenia kuchni w rozbudowywanym i modernizowanym budynku mieszkalnym na działce nr 175 przy ulicy E. w L. W uzasadnieniu podano, że na podstawie oględzin, jakie miały miejsce w dniu 17 września 2009 r. stwierdzono, że na piętrze wspomnianego budynku, którego rozbudowa prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta z dnia [...], bez stosownego pozwolenia użytkowana jest kuchnia i łazienka. Kuchnia została wyposażona w meble i sprzęt gospodarstwa domowego. Sposób ustawienia artykułów spożywczych i materiałów służących do utrzymania czystości stanowi, według organu, standard stałego użytkowania przeznaczonych do tego celu pomieszczeń. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek uzyskania w tym przypadku takiego pozwolenia wynika z art. 55 ust. 3 ustawy, który stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ odwoławczy za właściwą uznał także wysokość kary. Zaznaczył, że do kary z tytuły nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Obliczona w ten sposób kara w kwocie 10 000 złotych jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. i M. B. zarzucili decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie art. 57 ust.7 i art. 59f ust. 1 w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z przyczyn zawartych w art. 156 1 pkt 2 kpa oraz rażące naruszenie art. 7, 77, 10 i 61 kpa, poprzez "naruszenie zasad prawa formalnego obowiązującego przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych’’. W uzasadnieniu skargi przedstawiając tok postępowania w sprawie podniesiono, że bezpodstawnie dopuszczono do udziału w postępowaniu M. S., który nie jest inwestorem. Tymczasem art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. Skierowanie zatem postanowienia także do osoby postronnej, innej niż inwestor powoduje jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze zauważono, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary nigdy nie zostało wszczęte zgodnie z art. 61 kpa, ponadto skarżący nie zostali zapoznani z materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 kpa, a w postanowieniu organy nie omówiły zdjęć, jakie zostały dopuszczone jako dowód w sprawie. Wskazano również, że treść uzasadnienia postanowienia jest inna, niż zapisy z protokołów oględzin i kontroli oraz, że nie uwzględniono wyjaśnień inwestorów dowodzących, iż do użytkowania części nowego budynku zostali zmuszeni, gdyż zgodnie z warunkami pozwolenia rozebrana została stara część budynku, a prace budowlane musiały być prowadzone w budynku zamieszkałym. Według skarżących organy nadzoru budowlanego nie przeanalizowały projektu budowlanego inwestycji. Skarżący zwrócili także uwagę, że w postanowieniu organu odwoławczego podaje się inną sygnaturę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niż to jest w rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane odnosi się do strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie ma natomiast zastosowania do w przypadku orzekania kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis powyższy w oczywisty sposób nawiązuje do treści art. 54 Prawa budowlanego, według którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Bez względu jednak na to, czy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy czy na podstawie pozwolenia na użytkowanie, obowiązki w tym zakresie ciążą wyłącznie na inwestorze, co wprost wynika z art. 57 ust.1 ustawy prawo budowlane. W taki też sposób obowiązek inwestora został scharakteryzowany w decyzji Prezydenta z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu G. i M. B. pozwolenia na budowę, w którym organ jednoznacznie wskazał na obowiązek inwestorów zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a w przypadku zakładu pracy uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skoro zatem kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego, będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego (przystąpienie do nielegalnego użytkowania) to uzasadnione jest przekonanie, że przepis art. 57 ust. 7 należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1 oraz art. 54 i art. 55, jak i art. 59 ust. 7 tej ustawy, według którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Oceniając zatem strony postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej, określonej w powołanym już art. 57 ust. 7, należy przyjąć, że stroną tego postępowania jest także wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy jest bowiem lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. zawężając krąg stron postępowania, tak w sprawie o wydanie pozwolenie na użytkowanie jak i postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wyłącznie do inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2009 r.II OSK 1046/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słuszny jest zatem zarzut skargi upatrujący wadliwości zaskarżonego postanowienia w dopuszczeniu do postępowania w charakterze strony i rozpoznanie zażalenia na postanowienie organu I instancji M. S., nie będącym inwestorem, co uzasadnia twierdzenie o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei oznacza, że przedwczesne jest rozstrzyganie o zasadności samej kary. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.