II SA/Lu 1363/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie utworzenia Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchwałą Nr IX/93/03 z dnia 30 czerwca 2003 r. Rada Miejska działając na podstawie art. 12 pkt. 8 lit. i oraz art. 92 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 10 a pkt. 7 i art. 33n pkt. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.) utworzyła Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie z siedzibą– jako wielofunkcyjną placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Centrum to zostało utworzone w wyniku połączenia Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowia Opiekuńczego oraz Świetlicy Terapeutycznej. Zgodnie z powyższą uchwałą (§2 ust. 1) Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie zapewnia dziecku całodobową ciągłą lub okresową albo dzienną opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby bytowe, rozwojowe, w tym emocjonalne, społeczne, religijne, zapewnia korzystanie z przysługujących świadczeń zdrowotnych i kształcenia a także prowadzi działalność diagnostyczno-konsultacyjną, której celem jest pozyskiwanie, szkolenie i kwalifikowanie osób zgłaszających gotowość prowadzenia rodzinnej opieki zastępczej, a także szkolenie i wspieranie psychologiczno-pedagogiczne osób prowadzących rodzinną opiekę zastępczą oraz rodziców naturalnych dzieci umieszczonych w rodzinnej opiece zastępczej i placówkach opiekuńczo-wychowawczych. W myśl §4 ust. 1 uchwały Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie przejmuje mienie, zobowiązania i wierzytelności Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowia Opiekuńczego oraz Świetlicy Terapeutycznej. Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż przedmiotowa uchwała nie stanowi wprawdzie wprost o likwidacji Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowia Opiekuńczego oraz Świetlicy Terapeutycznej, należy jednak przyjąć, iż w istocie rzeczy Rada Miasta przesądziła o likwidacji wymienionych placówek opiekuńczo-wychowawczych jako samodzielnych, wyodrębnionych organizacyjnie publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto C. Skarżący wskazał dalej, iż przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzoną przez Miasto (miasto na prawach powiatu) należy rozumieć wyodrębnioną, samodzielną placówkę wyposażoną w trwale wydzielone środki rzeczowe i osobowe, której celem jest określone, stałe, samodzielne działanie. Utworzenie Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie spowoduje, iż wymienione w § 1 uchwały Nr IX/93/03 placówki opiekuńczo-wychowawcze tracą samodzielny odrębny byt prawny – zostaną zlikwidowane. Stosownie do treści art. 33n ust. 8 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) powiat (miasto na prawach powiatu) prowadzący placówkę opiekuńczo-wychowawczą nie może jej zlikwidować bez zgody wojewody. W niniejszej sprawie Miasto nie legitymuje się zgodą Wojewody na likwidację Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowia Opiekuńczego oraz Świetlicy Terapeutycznej. Wymienione placówki opiekuńczo-wychowawcze przestaną istnieć w strukturze organizacyjnej powiatu jako jej jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 12 pkt. 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 20001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady należy tworzenie , przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażenie ich w majątek. Art. 33n ust. 8 ustawy o pomocy społecznej uzależnia likwidację placówki opiekuńczo-wychowawczej od uprzedniego uzyskania zgody wojewody. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie Miasto C. o taką zgodę nie wystąpiło, a co za tym idzie, zgoda na likwidację przedmiotowych placówek nie została wydana. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie podzieliła argumentów skarżącego, uznając je za nietrafne i wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż na terenie miasta C. nie została zlikwidowana żadna placówka opiekuńczo-wychowawcza. Zaskarżoną uchwałą dokonano dozwolonego połączenia Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowia Opiekuńczego oraz Świetlicy Terapeutycznej w jedną jednostkę pod nazwą Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie z siedzibą w C. – jako wielofunkcyjną placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Podniosła, iż w dalszym ciągu na terenie miasta funkcjonują: Dom Dziecka i Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy wchodzący uprzednio w skład Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowie Opiekuńcze, Świetlica Środowiskowo-Terapeutyczna (uprzednio Świetlica Terapeutyczna) wchodzące obecnie w skład Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie. Potwierdza to zarówno brzmienie § 1 zaskarżonej uchwały jak też aktualny regulamin Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie określający zakres działania i strukturę nowej placówki w porównaniu z uprzednio obowiązującymi regulaminami placówek ulęgających połączeniu. Organ podkreślił również, że wszyscy pracownicy łączonych jednostek stali się pracownikami Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie. Połączenie poszczególnych podmiotów czy jednostek organizacyjnych nie jest ich likwidacją i rozróżnienie obydwu tych pojęć na gruncie polskiego systemu prawnego jest wyraźne. Reorganizacja czy połączenie jednostek polega w szczególności na zmianie przedmiotu lub zakresu jej działania, ewentualnie zmianie dotychczasowej nazwy lub zmianie organu sprawującego nadzór nad jednostką, dokonaniu zmian w strukturze organizacyjnej jednostek również przez ich połączenie. Likwidacja polega natomiast na zakończeniu działalności operatywnej, zadysponowaniu mieniem oraz zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli. O ile likwidacja placówek, po uprzednim uzyskaniu zgody wojewody, jest uregulowana w art. 33n ust. 8 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, to ustawa ta nie zawiera przepisów nakazujących wyrażenie zgody tego organu administracji rządowej na ich połączenie. Gdyby ustawodawca wymagał szczególnych procedur przy łączeniu placówek, to w ustawie znalazłyby się stosowne zapisy tak jak to ma miejsce np. w ustawie o systemie oświaty. O połączeniu placówek opiekuńczo-wychowawczych, jako opcji sprawowania opieki, stanowi § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 80, poz. 900) wydanego na podstawie art. 33k ust. 9 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Przez łączenie różnych zakresów sprawowanej opieki należy w tym wypadku rozumieć przypisanie nowopowstałej placówce takiego zakresu zadań, który byłby sumą zadań przypisanych w poszczególnych paragrafach rozporządzenia (§4, §14, §15, §17) placówek podlegających łączeniu z osobna. Możliwe i prawnie dopuszczalne jest zatem utworzenie placówki wielofunkcyjnej, poprzez połączenie placówek jednofunkcyjnych, przy czym w takim rozumieniu przepisu nie może być mowy o likwidacji jakiejkolwiek placówki. Placówka wielofunkcyjna łączy różne zakresy określonych w ww. przepisach zadań, przy zastrzeżeniu respektowania przepisów o standardach opieki i wychowania oraz standardach usług. Analizując sprawy połączenia placówek należy dodatkowo zauważyć, że w Zespole Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych funkcjonował Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy i jednostka ta znalazła się w strukturze [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w ramach przyłączenia struktur ZPOW. Organ wskazuje nadto, iż w sprawie nie bez znaczenia jest również i to, że powołanie wielofunkcyjnej placówki opiekuńczo-wychowawczej z jednym zespołem kadry pedagogicznej i administracyjno-obsługowej powoduje otwarcie placówki na potrzeby lokalne, tj. na działania wspierające rodzinę, działania interwencyjne, terapeutyczne, edukacyjne i profilaktyczne, ukierunkowuje pracę kadry merytorycznej na indywidualne programy pracy z dzieckiem i rodziną, pozwala na efektywne wykorzystanie kadry specjalistów placówek do pracy w zespołach wielozadaniowych. Nie bez znaczenia jest także zmniejszenie kosztów utrzymania placówek, co w sytuacji poważnego deficytu budżetowego miasta C. jest ważnym argumentem. Jeżeli zatem na terenie miasta nie zlikwidowano żadnej placówki opiekuńczo-wychowawczej, wszystkie funkcjonują nadal, choć w zmienionej strukturze organizacyjnej, to brak jest podstaw ku temu by skarga zasługiwała na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał również, iż w dacie rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w art. 33n ustawy o pomocy społecznej wprowadzone zostaną (z dniem 1 stycznia 2004 r.) zmiany wynikające z art. 54 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) między innymi poprzez dodanie ust. 9, z którego wynika, że wojewoda nie może odmówić zgody na likwidację placówki opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli powiat zapewni właściwą opiekę dzieciom z tej placówki w rodzinie zastępczej lub w innej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie nie jest inną placówką, a właściwa opieka dzieciom jest w pełni zapewniona. Dodatkowo organ podniósł, iż powołana wyżej ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powoduje, że z dniem 1 stycznia 2004 r. do zadań własnych powiatów, a miasto C. jest miastem na prawach powiatu, jako zadania finansowane z dochodów własnych należy prowadzenie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych a placówki opiekuńczo-wychowawcze dotacje otrzymają jedynie w okresie przejściowym. Do 2004 r. na zadanie te udzielana była dotacja celowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Wojewody jest zasadna. Kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy na skutek podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały mamy do czynienia z likwidacją placówek opiekuńczo-wychowawczych, czy też połączenie kilku takich placówek i utworzenie Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie nie jest ich likwidacją. Kwalifikacja tego zdarzenia jest istotna wobec jednoznacznej treści art. 33n ust. 8 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.), który stanowi, iż powiat (a tym samym miasto na prawach powiatu) prowadzący placówkę opiekuńczo-wychowawczą nie może jej zlikwidować bez zgody wojewody. W ocenie Sądu w rozpatrywanym przypadku utworzenie Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie pociągnęło za sobą likwidację tych placówek opiekuńczo-wychowawczych, które zostały "wchłonięte" przez to Centrum, tj.: Zespół Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowie Opiekuńcze oraz Świetlica Terapeutyczna. Zważyć bowiem należy, iż przed utworzeniem Centrum wyżej wskazane jednostki funkcjonowały jako odrębne i samodzielne podmioty. Samodzielność ta miała zasadniczy charakter, bowiem przejawiała się we wszystkich aspektach funkcjonowania takiej jednostki. Profil ich działalności wymaga, aby praca merytoryczna – ich działania – była zbieżna i powiązana z innymi podobnymi jednostkami, jednakże nie ma to żadnego wpływu na samodzielność tych podmiotów. Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie powstało z połączenia wskazanych jednostek. Zatem w momencie jego utworzenia byt prawny podmiotów wchodzących aktualnie w skład Centrum ustał. Każda z tych jednostek, pomimo tego, iż będzie funkcjonować w ramach Centrum utraciła swoją niezależność zarówno prawną, organizacyjną, jak i finansową. Tym samym połączenie ich spowodowało kreację nowego podmiotu, co pociąga za sobą stwierdzenie, iż jednostki te w formie, w jakiej funkcjonowały przed połączeniem, zostały zlikwidowane. Zdaniem Sądu okoliczność, iż nowoutworzona jednostka przejmuje zadania poprzednich podmiotów nie ma wpływu na zakwalifikowanie powyższej sytuacji jako likwidacji danej jednostki. Zadania, o których mowa zarówno w regulaminach poszczególnych wchłoniętych jednostek, jak i w regulaminie Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie są tożsame. Jednakże stwierdzić należy, iż są to zadania nowego podmiotu. Jednostki poprzednie, chociaż pełniły niemalże identyczną rolę i zadania przestały funkcjonować. Tym samym zasadne jest twierdzenie o ich likwidacji. Warto również zwrócić uwagę na § 4 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, gdzie wprost wyrażona jest sukcesja prawna mienia, zobowiązań i wierzytelności przysługujących dotychczas Zespołowi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Pogotowiu Opiekuńczemu oraz Świetlicy Terapeutycznej na rzecz Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie. Świadczy to nie o jakiejkolwiek restrukturyzacji, przekształceniu czy przeobrażeniu wskazanych jednostek, ale o ustaniu ich bytu prawnego. Zaś nowo utworzony podmiot zostaje wyposażony we wszelkie prawa i obowiązki dotychczasowych jednostek. Tym samym likwidacja tych jednostek jest wyraźna i definitywna – utraciły one wszelkie prawa (jak również przejęte obowiązki). Posługując się określeniem "likwidacji" przytoczonym w odpowiedzi na skargę – likwidacja polega na zakończeniu działalności operatywnej, zadysponowaniu mieniem oraz zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli – wskazać należy, iż omawiany przypadek spełnia wskazane desygnaty tego pojęcia. Nastąpiło bowiem zakończenie działalności dotychczas funkcjonujących podmiotów (jak wskazano wyżej przejęcie zadań przez nową jednostkę nie ma wpływu na taką kwalifikację), mienie zlikwidowanych jednostek zostało rozdysponowane – zostało przejęte przez Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie (§ 4 zaskarżonej uchwały), zaś interes prawny wierzycieli jest zabezpieczony wobec przejęcia całości zobowiązań ww. jednostek. Wobec powyższego, uznając, iż wymienione wyżej placówki opiekuńczo-wychowawcze zostały zlikwidowane wskazać należy, iż zgodnie z powoływanym wyżej art., 33n ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, do likwidacji takich placówek konieczna jest zgoda Wojewody. Miasto C. nie legitymowało się taką zgodą, zatem uchwała dotycząca przedmiotowej likwidacji została podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem jej treść dotyczy nieograniczonego kręgu adresatów znajdujących się na terenie jednostki, która wydała ten akt – miasto na prawach powiatu. Nadto akt ten został wydany w oparciu o wskazane na początku przepisy prawne, uprawniające do jego stanowienia. Wobec podjęcia przedmiotowej uchwały z naruszeniem prawa należało stwierdzić jej nieważność na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej uchwały ma swoje uzasadnienie w treści art. 152 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.