II SA/Lu 138/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.Z. 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 300 (trzysta ) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu od którego skarżący został zwolniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak : [...] odmówił nakazania Z.Z. zamurowania czterech otworów okiennych o wymiarach 60x60 cm w ścianie podłużnej zlokalizowanej w granicy z działką nr [...]budynku inwentarskiego położonego w miejscowości [...]. Wniosek o zamurowanie okien złożył B.Z. , który utrzymywał ,że wydobywający się z obory fetor uniemożliwia mu korzystanie z nieruchomości. Zdaniem organu I instancji bezspornym w sprawie jest, że budynek został wzniesiony w 1971 r. Z uwagi na długi upływ czasu nie jest możliwe ustalenie , czy realizacja budynku nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę. Za miarodajne przyjęto zatem oświadczenie właściciela obiektu ,że takie pozwolenie zostało wydane. W dacie budowy obowiązywało Rozporządzenie nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud.nr 10 poz.44 ). Według § 20 Rozporządzenia odległość budynków zaliczanych do III , IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego od budynków nie osłoniętych ścianą przeciwpożarową o średnim obciążeniu ogniowym do 25 kG/ cm2 , powinna wynosić 4 m. W omawianym przypadku odległość ta wynosi 4,5 m. Ponadto zgodnie z pkt.14 powołanego przepisu , istniała możliwość usytuowania obiektów w granicy nieruchomości, jeśli wymagała tego prawidłowa zabudowa i były zachowane odpowiednie odległości. W ocenie organu I instancji brak jest zatem podstaw do uznania, że budynek inwentarski został wybudowany niezgodnie z przepisami technicznymi, a ty samym brak jest podstaw prawnych do zastosowania nakazów wynikających z art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U z 2003 r. Nr 207,poz.2016 ). Po rozpoznaniu odwołania B.Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. znak : [...] uchylił decyzję organu I instancji i na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Z.Z. w terminie do dnia 30 kwietnia 2006 r. zamurowanie spornych okien luksferami ( lub innym materiałem o podobnych właściwościach ). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że budynek inwentarski został wybudowany w 1971 r. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego z 1961 r. i 1974 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji inwestycji zrealizowanej pod rządami tych ustaw. Nie przedstawienie przez Z.Z. dokumentacji obiektu nie stanowi zatem naruszenia prawa. Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego przewidzianych przepisami prawa działań musi być podyktowane ustaleniem , że inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego : odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę lub naruszył przepisy techniczno – budowlane. W ocenie organu odwoławczego okna w budynku inwentarskim zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę. Mają o tym świadczyć zeznania B.Z. i świadka E.S., który wykonywał roboty murarskie. Zeznania te nie pozostają ze sobą w sprzeczności. E.S. oznajmił, że sporny budynek zgodnie z pozwoleniem na budowę winien posiadać dach jednospadowy i ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w granicy z działką sąsiednią .W trakcie budowy inwestor – poprzedni właściciel działki – S.Z. , poprosił B.Z. o zgodę na wykonanie okien. Zgoda taka została wyrażona , pod warunkiem jednak, że okna będą stanowiły doświetlenie budynku, a nie jego wentylację. W ocenie organu odwoławczego zeznania B.Z. i świadka są bardziej wiarygodne od zeznań Z.Z. , który nie był inwestorem i jego wiedza na temat procesu budowy nie musi być pełna. Wobec zatem samowolnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę , należało doprowadzić budynek do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę poprzez nakazanie zamurowania spornych okien. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.Z. podkreślił, że decyzję wydano z pominięciem faktu istnienia okien już 35 lat. Okna mają zawiasy, które są używane stosownie do temperatury na zewnątrz. Skarżący zaznaczył, że utrzymuje się z hodowli trzody chlewnej i wstawienie luksferów wstrzyma dopływ tlenu, co oznacza likwidację hodowli. Straci w ten sposób środki do życia. Ma chory kręgosłup i nie może pracować za granicą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należy uwzględnić. W sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1971 na podstawie pozwolenia na budowę . Także wówczas zostały wykonane sporne okna . W dacie prowadzenia budowy B.Z., będący wtedy właścicielem nieruchomości nr. [...] nie podnosił naruszenia przez S.Z. przepisów techniczno – budowlanych . Zarzuty co do ich naruszenia zostały zgłoszone dopiero w trakcie użytkowania budynku. Z akt sprawy nie wynika też, aby zastrzeżenia co do wykonania okien zgłaszał organ nadzoru budowlanego. W zasadzie ocenę co do dokonania odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ odwoławczy oparł na relacjach E.S. , który miał być wykonawcą robót budowlanych i B.Z.. Stwierdzili oni , że projekt nie przewidywał okien w ścianie budynku, usytuowanej w granicy działek. Jednocześnie odrzucono wyjaśnienia skarżącego dowodzącego, że okna zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Jako uzasadnienie podano, że nie był on inwestorem , a zatem jego wiedza na temat procesu budowy nie musi być pełna. Zdania takiego nie sposób podzielić. Z uwagi na skutki , jakie wywiera decyzja o pozwoleniu na budowę, jej treści nie można w żaden sposób domniemywać. Skoro organy nadzoru budowlanego zgodnie przyjęły , że budynek został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę , to wobec braku stosownych dokumentów , odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego musi być ustalone w sposób pewny. Nie do przyjęcia jest postępowanie organu nadzoru budowlanego, w którym daje on wiarę wersji uczestnika postępowania i świadka , odrzucając wyjaśnienia skarżącego tylko z tego powodu, że nie był on inwestorem. Jeśli organ twierdzi że ich zeznania są bardziej wiarygodne i nie pozostają ze sobą w sprzeczności , to taka argumentacja jest chybiona. Z protokołu zeznania E.S. z dnia 30 maja 2005 r wynika, że był on obecny przy rozmowie pomiędzy B.Z. , a S.Z. w sprawie zgody na wykonanie okien , pod warunkiem, że będą one stanowiły naświetlenie do budynku, a nie wentylację. Tymczasem w protokole oględzin obiektu budowlanego z dnia 29 kwietnia 2005 r. znajduje się oświadczenie B.Z., że żadnej zgody nie wyrażał, ponieważ nikt go o to nie pytał. Dodatkowo w protokole przesłuchania z dnia 25 października 2005 r B.Z. stwierdził, że od murarza dowiedział się o tym, że ściana miała być pełna, bez żadnych okien. Wobec tak odmiennych relacji nie sposób przyjąć, że są one wiarygodne, tak jak uczynił to organ odwoławczy. Ustalenie okoliczności budowy budynku ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wykazanie bowiem , że okna zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę wyklucza zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast wykonano je z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych, ale budowa nie została zakwestionowana przez organy nadzoru budowlanego, zastosowanie powinien mieć art.66 ust.1 prawa budowlanego , według którego w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym , właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003 r III RN 101/2002 OSNP 2004/14/238 ). Dla zastosowania powołanego przepisu warunkiem decydującym jest jednak bezsporne ustalenie, że w ogóle do takiego naruszenia doszło. Wbrew stanowisku organu odwoławczego takiego przekonania nie sposób wywieść z akt sprawy. Przepisy Zarządzenia Nr [...] Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz.Bud. z 19 lipca 1966 Nr.10, poz.44 ze zmianami ) , które obowiązywały w dacie budowy , nie zawierały zakazu budowy na granicy działek z otworami okiennymi zwróconymi w kierunku działki sąsiedniej. Z § 20 pkt.14 wynika natomiast, że w razie , gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust.1 i 2 na granicy nieruchomości , albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że decydujące znaczenie ma zachowanie odległości miedzy budynkami. Według § 20 ust.2 zarządzenia dla budynków zaliczonych do III, IV i V kategorii niebezpieczeństwa pożarowego o wysokości do 5 kondygnacji w budynkach mieszkalnych lub o wysokości do 15 m w innych budynkach – odległości pomiędzy budynkami wolno stojącymi , nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, zależna jest od średniego obciążenia ogniowego tych budynków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął ,że przedmiotowy budynek zaliczony został do kategorii obciążenia ogniowego do 25 kG/cm2 , a wiec odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić co najmniej 4 m. W rozpatrywanym przypadku wynosi natomiast 4, 5 m. Nie wiadomo jednak na czym opierał się organ dokonując oceny obciążenie ogniowego budynku. Ustalenie to poddał w wątpliwość B.Z., który zarzucił brak oceny eksperta ochrony przeciwpożarowej. Należy także zwrócić uwagę, że wspomniane zarządzenie nakazuje zwiększyć odległości między sąsiednimi budynkami , jeśli w ścianie jednego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku znajdują się płaszczyzny szklone szkłem zwykłym. I tak , jeśli obejmują one powierzchnię łączną obejmującą 35-70 % powierzchni ściany – odległość tego budynku od budynku sąsiedniego należy zwiększyć o 50 % w stosunku do odległości podanej w ust.2 ( § 20 ust. 8 pkt.3 ), natomiast jeśli obejmują one powierzchnię łączną przekraczającą 70 % powierzchni ściany – odległość tego budynku od budynku sąsiedniego należy zwiększyć o 100 % w stosunku do odległości ,o której mowa w ust.2 ( § 20 ust.8 pkt.4 )., przy czym odległości pomiędzy budynkami ,o których mowa w ust.2 z wyjątkiem wypadków o których mowa w ust.3 i 7 oraz w ust.8 pkt.1 i 2 nie mogą być mniejsze od średniej arytmetycznej wysokości dwóch sąsiednich budynków ( § 20 pkt.9 ). Kwestie te nie były badane w toku postępowania , co jest naruszeniem przepisów postępowania nakazującym organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli , a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie ( art.77 § 1 kpa). W świetle obowiązującej struktury sądowej kontroli decyzji administracyjnej nie ma wątpliwości, że kontrola sądu co do zgodności zaskarżonych decyzji nie powinna wkraczać w sferę bezpośredniego rozstrzygania sprawy administracyjnej, co należy do właściwości organów administracji. Takiemu rozróżnieniu postępowania administracyjnego od postępowania sądowo - administracyjnego odpowiada określona w art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) wyłącznie kasacyjna w stosunku do zaskarżonych decyzji kompetencja sądu administracyjnego , który uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję ( stwierdza jej nieważność ) , aby organ ponownie ja rozpoznał, uwzględniając stwierdzone wadliwości. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego bezpośrednie przeprowadzanie wyjaśniającego postępowania administracyjnego i zastępowanie w tym organu administracyjnego. Sąd administracyjny nie ustala sytuacji faktycznej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest to domeną organów administracji publicznej , a zaniechania w tym zakresie należy ocenić jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 , natomiast o kosztach na podstawie art.200 i art.223 § 2 cyt. ustawy.