II SA/Lu 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat J. C. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] grudnia 2021r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 5 i pkt 6, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 202 1r., poz. 2269), dalej jako "u.p.s." utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Burmistrza Miasta Ł. z dnia 19 lipca 2021r., Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. K. z 18 czerwca 2021r. (doprecyzowany podczas wywiadu środowiskowego w dniu 12 lipca 2021r.) o przyznanie mu takiego zasiłku z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej, gazu, leków i opłatę składki PZU Życie. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że S. K. wspólnie z byłą żoną jest właścicielem majątku, który biegły rzeczoznawca wycenił na kwotę [...]zł. Wprawdzie Sąd Rejonowy w Ł. postanowieniem z dnia 14 lipca 2016r. I Ns 629/16 zakazał zbywania i obciążania nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o podział majątku wspólnego, to jednak wnioskodawca powinien podjąć działania w celu przyspieszenia rozstrzygnięcia sprawy, aby móc nim dysponować i czerpać korzyści z tej części majątku, która jemu przypadnie. Organ I instancji ustalił ponadto, że skarżący występował o alimenty przeciwko synom, jednak na skutek apelacji, jego powództwo w tej sprawie zostało oddalone. Utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego w wysokości 645 zł i zasiłku celowego na zakup posiłków lub żywności po 150 zł miesięcznie. Przedłożył faktury dotyczące opłat mieszkaniowych (dom przy ul. [...] oraz budynek po piekarni - ul. [...]) tj. za energię elektryczną w kwocie 505,65 zł oraz 107,97 zł uwzględniające rozliczenie za okres od 5 grudnia 2020r. do 6 czerwca 2021r., fakturę za wodę w kwocie 44,65 zł i 12,29 zł oraz fakturę za gaz (dom przy ul. [...]) w kwocie 1083,28 zł za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Zdaniem organu, wnioskodawca powinien zwrócić się do byłej żony, jako współwłaścicielki tej nieruchomości, o uczestniczenie w tych opłatach, by zapobiec zaległościom. W odwołaniu S. K. podnosił, że jako osoba o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie otrzymuje dostatecznej pomocy, jego zadłużenie wciąż wzrasta, a stan zdrowia się pogarsza; wykupuje tylko niektóre leki i nie ma ciśnieniomierza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu, Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 39 u.p.s., podkreślając, że spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza, że zasiłek celowy zostanie przyznany, gdyż rozpatrując wniosek o przyznanie takiego zasiłku organ działa w granicach uznania administracyjnego. Organ ma więc na względzie to, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy zainteresowani nie są w stanie samodzielnie pokonać trudnych sytuacji życiowych; takiego warunku nie spełnia natomiast S. K.. Kolegium dokonało własnych ustaleń w sprawie, stwierdzając, że skarżący jest rozwiedziony, mieszka w domu stanowiącym współwłasność jego i byłej żony - B. K.. Z zainicjowanego przez nią w 2016r. wniosku toczy się postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności i podział majątku wspólnego, oszacowanego przez biegłego na kwotę [...]zł. Skarżący ma troje dorosłych dzieci – córkę i dwóch synów, przy czym z synami nie utrzymuje kontaktu, a jego powództwo przeciwko nim o alimenty zostało oddalone. Skarżący może natomiast liczyć na pomoc córki, która mu pomaga - sprząta, pierze, użycza auto. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 9 stycznia 2020r. został uznany za osobę niezdolną do pracy oraz częściowo niezdolną do pracy do dnia 31 stycznia 2022r., natomiast nie został uznany za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji, dlatego nie otrzymał świadczenia uzupełniającego. Z kolei orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na okres do 31 grudnia 2018 r. i z tego tytułu został mu przyznany zasiłek stały na okres od 1 grudnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 645 zł. Decyzją z 20 stycznia 2021 r. przyznano mu zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w kwocie po 150 zł miesięcznie na okres od stycznia do czerwca 2021 r., natomiast decyzją z 19 lipca 2021 r. na kolejne miesiące - od lipca do grudnia 2021 r. Powyższe oznacza, że skarżący spełnia kryterium dochodowe (jego dochód jest niższy niż 701 zł) uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Spełnia również przesłanki niedochodowe, wynikające z art. 7 pkt 2-15 u.p.s., tj. niepełnosprawność i długotrwała choroba (skarżący cierpi na szereg schorzeń m.in. cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, zwyrodnienia wielostawowe, zaburzenia osobowości, nastawienia paranoiczne, jest po operacji bariatrycznej z powodu patologicznej otyłości), z którą związane są wydatki (przedstawił faktury za leki za VI - 185,90 zł i za VII - 164,75 zł). Kolegium zauważyło jednak, że problemy zdrowotne, z którymi boryka się skarżący, nie wystąpiły nagle, lecz mają charakter ciągły i występują od lat. Realizowanie recept należy do stałych, comiesięcznych wydatków osób długotrwale chorych, które leczą się systematycznie. Organ pomocy społecznej dostrzega problemy skarżącego, przyznając mu regularnie (cały rok 2021) zasiłki celowe na zakup posiłków i żywności w kwocie po 150 zł miesięcznie. Zdaniem Kolegium, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłatę energii elektrycznej, koszty gazu, leki i opłatę składki PZU Życie, nie narusza granic swobodnego uznania. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, a więc na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb, a do takich nie można zaliczyć dobrowolnej składki na ubezpieczenie PZU Życie. Do takich kosztów należą natomiast opłaty mieszkaniowe, w tym koszty energii elektrycznej i gazu, które w przypadku skarżącego wynoszą odpowiednio - 84,27 zł i 90,27 zł miesięcznie. Kolegium stwierdziło, że wydatki te wraz z wydatkami na leki nie są małe, to jednak mieszczą się w budżecie skarżącego, zwłaszcza, że decyzją z 19 lipca 2021r. na okres od sierpnia do grudnia 2021 r. organ przyznał mu zasiłek celowy na zakup posiłków lub żywności w kwocie po 150 zł miesięcznie. Ponadto Kolegium podniosło, że wprawdzie skarżący mieszka sam w budynku przy ul. [...] w Ł., jednak nie ma przeszkód, aby wystąpił, do byłej żony (współwłaścicielki nieruchomości), aby solidarnie uczestniczyła w regulowaniu bieżących opłat, zwłaszcza, że przedstawione faktury (za energię elektryczną i wodę) dotyczą nie tylko nieruchomości, w której mieszka skarżący, ale też nieruchomości po prowadzonej przez niego wcześniej działalności gospodarczej tj. budynku po piekarni przy ul. [...], który jest składnikiem majątku wspólnego. Zdaniem Kolegium, w interesie skarżącego leży jak najszybsze rozwiązanie konfliktu z byłą żoną, by móc korzystać z majątku w części mu przypadającemu. Samo informowanie organu o terminach kolejnych rozpraw nie świadczy o tym, że skarżący podejmuje czynności zmierzające do szybszego zakończenia toczącej się ponad 6 lat sprawy o podział majątku, skarżący powinien rozważyć ustępstwa. Kolegium nie neguje, że skarżący poczynił próby zmierzające do polepszenia swojego położenia, ale uważa, że jego aktualna sytuacja prawna i życiowa jest konsekwencją jego własnych wyborów i postawy życiowej. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że podejmował czynności procesowe mogące sprzyjać załatwienia sporu o podział majątku np. poprzez próby ugody, czy mediację, a które powinny być udokumentowane na piśmie zwłaszcza, że w tej sprawie reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie każdej zgłaszanej potrzeby, a ubiegający się o pomoc powinien wykorzystać własne środki, możliwości i uprawnienia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej – skarżący nie wykazał, że wyczerpał swoje możliwości poprawy sytuacji materialnej. Wartość majątku wspólnego jest znaczna i tej okoliczności w kontekście zadań pomocy społecznej nie można pominąć, gdyż wartość tego majątku świadczy o dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a rzeczywistym stanem majątkowym skarżącego, co jest samodzielną negatywną przesłanką przyznania pomocy społecznej, o jakiej mowa w art. 12 u.p.s. Kolegium wzięło też pod uwagę to, że podstawy egzystencji skarżącego nie są zagrożone: posiada bowiem regularny dochód w postaci zasiłku stałego w maksymalnej ustawowej wysokości (615 zł), a dodatkowo otrzymuje regularnie zasiłek celowy na żywność (po 150 zł miesięcznie); korzysta też z pomocy rzeczowej córki, zaś postępowanie o zniesienie współwłasności jest w zaawansowanym stadium, a więc nieuregulowana sytuacja prawna, która jest jedną z głównych przyczyn problemów skarżącego, w przyszłości powinna znaleźć rozwiązanie. Jeżeli jednak sytuacja bytowa skarżącego nie poprawi się albo pogorszy, może on występować o stosowne wsparcie w ramach pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniósł, że jego sytuacja bytowa się pogarsza z miesiąca na miesiąc, organ nie zapewnia mu dostatecznej pomocy, kierując go do organizacji pomocowej tj. do Caritasu (po buty zimowe i naprawę wózka inwalidzkiego). Skarżący czuje się lekceważony przez pracowników organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Skarżący domagał się przyznania mu zasiłku celowego 2500 zł z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej, gazu, leków i opłatę składki PZU Życie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. - W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie takiego świadczenia uzależnione jest od wysokości dochodu, co wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., który nie może przekroczyć ustalonej przez ustawodawcę sztywno kwoty tzw. kryterium dochodowego. W dacie orzekania w niniejszej sprawie, w przypadku osoby samotnie gospodarującej (taką osobą jest skarżący) wynosiło ono 701 zł (stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2018 r. poz. 1358 – obwiązujące do dnia 31 grudnia 2021r.). Bezspornie dochód skarżącego, ustalony - zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s. – tj. dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej (czyli z maja 2021r.), nie przekroczył powyższego kryterium dochodowego, gdyż wynosił on 645 zł (zasiłek stały); do dochodu prawidłowo nie został doliczony przyznany mu w 2021r. zasiłek celowy w wysokości 150 zł miesięcznie. Skarżący spełniał więc kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 2 u.p.s. Mimo to, decyzja odmawiająca przyznania mu takiego świadczenia, nie narusza tego przepisu. Prawidłowo organy obu instancji podniosły, że przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej ma charakter jedynie posiłkowy, subsydiarny, poza tym dokonuje się w ramach uznania administracyjnego. Organ nie musi więc przyznać świadczenia, pomimo niskiego dochodu osoby ubiegającej się o pomoc. Organ ma obowiązek zbadać wniosek z szerszej perspektywy, tj. uwzględniając cele i zasady udzielania pomocy społecznej, wydatkowanej przecież ze środków publicznych. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.p.s. jej celem jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ocenia, czy w ogóle świadczenie przyznać, a jeśli tak, to w jakiej wysokości, ale w każdym wypadku musi mieć na względzie powyższą zasadę, że świadczenia ze środków publicznych (w całości państwowych) mogą być przyznane tylko wtedy, gdy osoba ubiegająca się o pomoc, pomimo wyczerpania swoich własnych możliwości poradzenia sobie z trudną sytuacją, nie jest w stanie z taką sytuacją sobie poradzić, a jej potrzeby egzystencjalne są zagrożone. W ocenie Sądu, zasadnie organy w niniejszej sprawie przyjęły, że skarżący nie wykorzystał wszystkich sposobów, by poprawić swoją sytuację bytową, w tym nie tylko prawnych, ale także faktycznych. Radzenie sobie w trudnych sytuacjach życiowych polega przede wszystkim na podejmowaniu czynności i starań, których ostatecznym efektem będzie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym przypadku finansowych. Nie musi więc ono polegać wyłącznie na wykonywaniu pracy zarobkowej, w pojęciu radzenia sobie w życiu mieści się także postawa człowieka przejawiająca się m.in. w relacjach z innymi osobami, od których można zasadnie oczekiwać wsparcia, a więc przede wszystkim od małżonka i najbliższej rodziny. Bezsporne jest, że choć skarżący jest osobą niepełnosprawną i schorowaną, a więc nie może podjąć pracy, to jednak posiada znaczny majątek, który został oszacowany przez biegłego na 1.800.000 zł, objęty jest on wspólnością majątkową (z byłą żoną) i toczy się postępowanie sądowe o jego podział. W skład tego majątku wchodzi przede wszystkim nieruchomość, w której skarżący mieszka i z której utrzymaniem wiążą się opłaty za energię elektryczną i gaz, w związku z którymi skarżący ubiega się obecnie o zasiłek celowy. Bezsporne jest też i to, że w związku z sądowym postanowieniem zabezpieczającym, nie jest możliwe rozporządzanie nieruchomością w celu pozyskania środków finansowych. Organy trafnie jednak zauważyły, że skarżący powinien podjąć starania o (tymczasowe) porozumienie z byłą małżonką, w szczególności w zakresie ponoszenia kosztów opłat za nieruchomość stanowiącą (wciąż) ich współwłasność, czy też w zakresie majątku wspólnego nieobjętego postanowieniem zabezpieczającym. Po uregulowaniu stanu prawnego w postępowaniu sądowym, małżonkowie będą mogli dokonać ewentualnych rozliczeń. Nie można pominąć, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nawet po rozwiązaniu małżeństwa przez rozwód, na byłych małżonkach (w sytuacji niedostatku) ciąży obowiązek alimentacyjny względem siebie nawzajem (art. 60 § 1 k.r.i.o.). Usprawiedliwiona jest więc argumentacja organów, że skarżący powinien podjąć starania o zawarcie tymczasowego porozumienia z byłą małżonką w zakresie zabezpieczającym jego konieczne potrzeby bytowe, do czasu zakończenia postępowania o podział majątku i rozliczenia następnie udzielonej mu tak przez byłą żonę pomocy. Kolegium podkreśliło, że skarżący nie wykazał, by nawet próbował uzyskać takie zastępcze wsparcie od byłej żony. Dodać należy, że w związku z posiadanym majątkiem, okresowo wyłączonym z możliwości rozporządzania nim, skarżący może uzyskać na zasadzie porozumienia pomoc od dzieci, w tym od synów. Skarżący wystąpił wprawdzie z powództwem alimentacyjnym wobec nich i zostało ono oddalone, jednak brak przesłanek do uwzględnienia powództwa o alimenty, nie wyklucza porozumienia się z synami w zakresie pomocy w zaspokojeniu doraźnych potrzeb skarżącego. Przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 2 u.p.s., a więc bezzwrotnej pomocy ze środków publicznych, w sytuacji, gdy posiada znaczny majątek, godziłoby w poczucie społecznej sprawiedliwości. W świetle przytoczonych wyżej zasad i celów pomocy społecznej, Państwo nie może wyręczać ani zastępować innych osób w rozwiązywaniu ich problemów życiowych, jeśli mają oni rzeczywiście taką możliwość, natomiast z nieusprawiedliwionych powodów z tej możliwości nie korzystają. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 2 u.p.s. nie narusza obowiązujących przepisów, w tym granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Należy pryz tym wyjaśnić, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie – Sąd nie może kwestionować słuszności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Sąd rozpatrując skargę w niniejszej sprawie, kierował się tą zasadą. Stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone wyczerpująco (w tym przeprowadzono wymagany wywiad środowiskowy, zawierający szczegółowy opis sytuacji skarżącego i stanowisko pracownika socjalnego), ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości, a odmowa przyznania zasiłku została uzasadniona koniecznością przestrzegania zasad i celów pomocy społecznej. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329). O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono natomiast na podstawie art. 250 § 1 i § 2 ww. ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.). Ubocznie należy wskazać, że skarżący może się ubiegać o zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 ust. 2 u.p.s, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany (...) zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W związku z tym, że skarżący posiada znaczny majątek, którym w przyszłości będzie mógł dysponować, wydaje się, że ewentualny wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia na podstawie przytoczonego przepisu, powinien być (w części/w całości), uwzględniony, choć - co należy podkreślić – w każdym wypadku zależne to będzie od treści żądania, rodzaju potrzeby i aktualnej sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego.