II SA/Lu 1387/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia Jerzy Drwal asesor WSA, Wojciech Kręcisz (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] października 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania M.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...], nakazującej M.P. wykonanie rozbiórki szopy drewnianej samowolnie wybudowanej na działce nr ewidencyjny 1473 przy ul. T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono okoliczność w postaci wybudowania około 2-3 lat temu na działce nr 1473 w J.L., należącej do M.P. szopy drewnianej o wymiarach 5,00 m x 3,50 m bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzając fakt samowoli budowlanej organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., wydaną na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu w postaci szopy drewnianej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.P., inwestor wykonanych robót budowlanych. W swoim odwołaniu formułowana ona zarzuty naruszenia w toku toczącego się postępowania administracyjnego przepisów art. 10, 61§ 4, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Podnosiła również, iż wbrew ustaleniom dokonanym przez organ I instancji realizowana przez nią inwestycja nie była budową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a tylko i wyłącznie remontem istniejącego obiektu budowlanego, co w przekonaniu skarżącej zwalniało ją z obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę. M.P. wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Rozpatrując odwołanie skarżącej organ II instancji stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy, albowiem zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, stwierdzono również, iż jakkolwiek ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 z 2003 r.) dopuszcza w przypadkach wskazanych w ustawie odstąpienie od nakazu bezwzględnej rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, pod warunkiem, że budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów,, w tym techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to jednak brak jest podstaw, iżby można było odstąpić od wskazanego nakazu bezwzględnej rozbiórki samowolnie wybudowanej szopy drewnianej. Jej usytuowanie narusza bowiem ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego miasta J.L., zatwierdzonego uchwałą rady Miasta i Gminy w J.L. z dnia 10 sierpnia 1999 r. z późniejszymi zmianami Nr XII/50/91. W jego świetle bowiem szopa drewniana wybudowana została na terenie oznaczonym w tymże planie symbolem 173 RL, dla którego ustalenia tegoż planu przewidują tylko i wyłącznie adaptację istniejącego sposobu użytkowania bez prawa zabudowy. Ponadto w tym też kontekście wskazano na brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane regulującego status obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, a to dlatego, że działa o nr 1473, na której doszło do samowolnego wybudowania szopy drewnianej nie jest działką siedliskową. Stąd też, jak podniesiono, zrealizowany obiekt budowlany nie podlega dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 1 a Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m² związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W tych okolicznościach wskazano więc, iż niedopełnienie przez inwestora obowiązku wynikającego z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a polegającego na uzyskaniu zgody właściwego organu w formie decyzji ostatecznej powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ustawy i nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów formułowanych w odwołaniu organ II instancji podzielił ich trafność w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 107 § 3 kpa w zakresie odnoszącym się do zaniechania wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których oparł swoje ustalenia, iż wykonana samowolnie szopa drewniana jest obiektem nowym oraz nie podania przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności innym przeprowadzonym dowodom. Podnosząc przy tym, iż nie skutkują one nakazem uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i odwołując się do przepisów art. 15 i 138 kpa, organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odniósł się do wskazanych wyżej kwestii związanych z oceną dowodów z osobowych źródeł dowodowych. Od tej decyzji M.P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojego żądania skarżąca formułowała zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji, a także organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepisów art. 61 § 4 kpa – poprzez zaniechanie zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania – art. 77 § 1 i 80 kpa – poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i tym samym niewłaściwej oceny bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 10 kpa – poprzez uchybienie obowiązkowi zagwarantowania stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – jak również art. 7 i 9 kpa. Ponadto skarżąca podnosiła, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i kwestionując słuszność zarzutu uniemożliwienia skarżącej udziału w toczącym się postępowaniu wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie zasadnie podzielić należy racje skarżącej sprowadzające się w istocie rzeczy do zarzutu, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego jej udział w nim był istotnie ograniczony, co nie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek w przekonaniu Sądu, podstawą wzruszenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji nie jest wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa podstawa wznowieniowa, to jednak zasadnie skonstatować należy, iż wskazane inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy jest jej bliskie albowiem sprowadza się do kwestii związanej z udziałem strony w toczącym się postępowaniu – z akt sprawy I instancji (k.2 i k.3) wynika bowiem, iż skarżąca M.P., zgodnie z art. 61 § 4 kpa została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 kpa została zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia czynności oględzin oraz pouczona o prawie brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom lub stronom, przedkładaniu dowodów oraz składaniu wyjaśnień. Zwrot "strona nie brała udziału w postępowaniu" rozumieć należy bowiem jako brak udziału strony w jakimkolwiek stadium postępowania oraz jako brak udziału strony w czynnościach procesowych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym kontekście lektura akt sprawy wskazuje na to, iż dowód z przesłuchania strony w osobie J.M. (k.5, k.9) oraz dowód z przesłuchania świadka M.K. przeprowadzone zostały bez udziału skarżącej M.P., a brak dowodów powiadomienia jej o terminie i miejscu przeprowadzania tychże dowodów wskazuje na to, iż doszło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Strona postępowania administracyjnego ma bowiem prawo do zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom postępowania, może składać wszelkie wyjaśnienia oraz zgłaszać na poparcie swoich twierdzeń nowe wnioski dowodowe, a w tym kontekście zasadnie wskazać należy, iż organ administracji uwzględnia żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 78 § 2 kpa – znamienne jest przy tym, iż w kontekście wskazanych podstaw odmowy uwzględnienia żądania strony jest nie zgłoszenie go w toku przeprowadzania dowodów, które w wyżej wskazanym zakresie przeprowadzane były przecież bez udziału skarżącej M.P. W przekonaniu Sądu, wskazanych wyżej zaniechań nie mogą sanować znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienia skarżącej o przeprowadzonych bez jej udziału czynnościach dowodowych, zwłaszcza że przecież, jak wyżej wskazano, prowadziły one do pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza zaś bezpośredniego wypowiedzenia się co do poszczególnych spośród przeprowadzanych dowodów. W przekonaniu Sądu, wskazane ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie pozostają bez wpływu na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, zwłaszcza że przecież okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). W świetle wskazanych naruszeń przepisów postępowania wyrażających się w ograniczeniu prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w kontekście zaniechania przed wydaniem decyzji umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i braku wskazania przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji tej zasady (art. 10 § 1 i 3 kpa), gdy skonfrontować je dyspozycją przepisu art. 81 kpa, podnieść należy, iż ustalone okoliczności faktyczne na które powołuje się organ administracji I i II instancji muszą być pod względem procesowym poddane w wątpliwość. Tym bardziej, że przecież istotny dowód z przesłuchania innej strony postępowania administracyjnego w osobie J.M. oraz dowód z zeznań świadka M.K. przeprowadzone były bez udziału skarżącej M.P. - konfrontacja treści wyjaśnień stron oraz zeznań świadka z twierdzeniami skarżącej wskazuje na to, iż pozostają one w stosunku do siebie w wyraźnej opozycji – której udział w toczącym się postępowaniu został w ten sposób ograniczony. Tym samym zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydane z innym naruszeniem przepisów postępowania, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i dokonywaniu w niej ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, podlegały uchyleniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.