II SA/Lu 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie nakazania opracowania i przedłożenia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 14/09 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze w związku z zażaleniem R. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2008 r., nakazujące zarządcy budynku – D. A. D. "A." przy ul. S. S. [...] w L. opracowanie i przedłożenie dwóch egzemplarzy opinii technicznej, dotyczącej wykonanych robót budowlanych, polegających na ociepleniu ściany północnej budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w L. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zarządca budynku przy ul. S. [...] w L. – D. A. D. "A." dokonała samowolnego ocieplenia ściany budynku. Wobec tego, że zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót pod względem spełnienia wymogów w zakresie oszczędności energii i izolacyjności, organ pierwszej instancji nakazał postanowieniem opracowanie opinii technicznej. Od nakazu tego zażalenie złożył R. S., będący wieczystym współużytkownikiem nieruchomości. Organ wyjaśnił następnie, że strona postępowania administracyjnego musi wykazać interes prawny w danej sprawie. Interes ten powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że wykonane roboty dotyczą ścian budynku, a więc nieruchomości wspólnej. W ocenie organu własność lokalu, przysługująca R. S. nie obejmuje ścian zewnętrznych budynku, co powoduje, że stroną postępowania może być tylko Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez zarządcę – D. A. D. "A.", a nie właściciele poszczególnych lokali. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. S. zarzucił, że każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, argumentacja organu, odmawiającego mu prawa strony w niniejszym postępowaniu jest zatem całkowicie nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie określają kręgu stron w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, dotyczącej samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na ociepleniu ściany budynku wielorodzinnego. Zastosowanie mieć będą zatem zasady ogólne wynikające z przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 215-233, G. Łaszczyca i A. Matan – "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s. 56-58, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w budynku przy ul. S. [...] w L. wyodrębniona jest własność poszczególnych lokali, których właściciele tworzą wspólnotę mieszkaniową. Nie ulega również wątpliwości, że roboty budowlane polegające na ociepleniu jednej ściany budynku wykonane zostały na podstawie uchwały tej wspólnoty. Zgodnie z przepisem art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Przepis ten, interpretowany w związku z art. 331 kodeksu cywilnego przesądza o zdolności prawnej wspólnoty mieszkaniowej na gruncie prawa cywilnego, aczkolwiek wspólnota nie posiada osobowości prawnej (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07, mającą moc zasady prawnej, opubl. w OSNC 2008/7-8/69). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wspólnota mieszkaniowa może być również stroną postępowania administracyjnego. Jednocześnie zwraca się jednak uwagę, że przyznanie wspólnocie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie oznacza pozbawienia właścicieli poszczególnych lokali prawa do udziału w tym postępowaniu. W wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06, Naczelny Sąd Administracyjny, opowiadając się za zdolnością wspólnoty mieszkaniowej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, podniósł, że nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota. To obowiązkiem organu jest zbadać czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą nie wynika z interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ drugiej instancji uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania, w którym na zarządcę budynku położonego przy ul. S. [...] w L. nałożony został na podstawie art. 81 "c" ust. 2 ustawy obowiązek wykonania opinii technicznej, ponieważ wykonane samowolnie roboty budowlane dotyczą ściany budynku, a więc nieruchomości wspólnej. W ocenie organu przysługująca skarżącemu własność lokalu nie obejmuje ścian zewnętrznych budynku, skarżący nie ma zatem interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ pominął całkowicie fakt, iż w świetle przepisu art. 3 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zmianami) właścicielowi wyodrębnionego lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Oznacza to, że skarżącemu jako właścicielowi wyodrębnionego lokalu w budynku przy ul. S. [...] przysługuje także określony udział w nieruchomości wspólnej, w szczególności w tych wszystkich częściach budynku, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny interesu skarżącego w rozpoznawanej sprawie, nie została jednak w ogóle przez organ drugiej instancji rozważona. Wychodząc z błędnego założenia, że skarżącemu nie przysługuje jakiekolwiek prawo do części budynku, objętej samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., czy w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przysługuje przymiot strony. Niewyjaśnienie, czy skarżący ma przymiot strony powoduje wadliwość zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy art. 28, 7, 77 § 1, 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia umarzającego postępowanie odwoławcze mimo niewyjaśnienia w sposób należyty, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a, czy składającemu zażalenie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, a w konsekwencji do nierozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić wskazane wyżej uwagi. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy wnoszący odwołanie może wykazać własny, indywidualny interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Organ powinien ustosunkować się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, mających uzasadniać jego interes w sprawie, a w razie wątpliwości wezwać skarżącego do wykazania interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Organ drugiej instancji powinien dążyć do wyjaśnienia tej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mając na uwadze przepisy ustawy o własności lokali oraz dokonaną w doktrynie i orzecznictwie interpretację interesu prawnego członka wspólnoty mieszkaniowej, działającego niezależnie od wspólnoty. Przypomnieć należy, że interes prawny musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.